修改和完善高速公路地方立法的指导原则

针对目前高速公路特许经营的现状和存在问题，笔者认为，在修改和完善地方立法时，指导思想中应坚持以下几点：

1．坚持“问题导向”

高速公路地方立法应以实用性为切入点、以解决问题为落脚点，力图提出破解之道。着重解决高速公路建设和运营管理服务中遇到的现实问题，如ETC车道专属性和逃费问题，超载超限屡禁不止问题，拒交、逃交、少交通行费问题。进一步明确规定高速公路及其用地范围、高速公路建筑控制区的范围及禁止性行为，设置相应的法律责任等。对于实践中反映强烈的高速公路桥下空间和涵洞内堆积物和搭建设施做出明确的禁止性规定并设定相应的法律责任，同时注重权利的平等保护，明确了高速公路经营者应有的权利，如高速公路广告经营权权属问题等，因相关法律法规立法缺位或者立法操作性缺失等原因，一直困扰高速公路管理机构和高速公路经营管理者。明确应急车道的使用权问题，规定养护作业车辆可以使用应急车道。强调高速公路养护和检测要求，规定了“及时”原则，明确日常巡查不少于两次。同时，为体现权利与义务的对等性，也应规定高速公路使用者应履行的注意义务。为增强法律的权威性和可操作性，对违法行为注重设定法律责任等。

2．凸显权利保障

高速公路建设和运营等活动涉及高速公路沿线广大民众和司乘人员的切身利益。地方立法在高速公路制度设计时，应始终坚持权利本位，平衡权力与权利、不同权利主体之间的利益，切实维护好广大群众的合法权益，在高速公路活动的各个环节、各个方面突出对公民权益的保护。在高速公路建设方面，应规定依法做好高速公路建设征地补偿安置工作。在保障高速公路使用者权利方面，如为减少噪声污染，保障居民安居环境，规定高速公路通过居民聚居区的，应当按照国家相关规定设置隔音设施。规范收费站收费车道设置和确保车道畅通，以保障使用者权利。对服务区经营者的行为进行规范，以保障消费者的合法权益等。在保障高速公路特许经营者的权利方面，不能仅作一般的权利保障宣示式规定，应通过立法给予具体化规定。

3．着力创新突破，不能简单沿用传统经验，研究探索加强高速公路建设和管理的新机制新措施

为提高执法效率和水平，根据本地实际，可以参考《湖北省高速公路管理条例》中有关“派驻”路政管理部门的立法经验。也根据执法实践需要、提高执法效率，在条款中设定“代履行”。ETC是高速公路发展的未来之星，但实践中无法可依、乱象频出。而国外的立法与实践比较成功，地方立法中可依他山之石，明确界定ETC车道的专属性，具体规定扰乱不停车收费秩序的违法行为及其法律责任。上海在这方面已有立法尝试。

4．既注重当前、又着眼长远，建立相关长效机制

如，按照十八届三中全会“要整合执法主体，推进综合执法”的要求，地方立法可以考虑对高速公路交通综合执法进行法律授权，规定高速公路路产路权损害处理协调机制、高速公路清障救援服务和信息共享机制。同时，明确高速公路建设、养护、运行、服务、路政管理和交通安全等方面的安全操作规程和监管职责，对于预防高速公路交通事故的发生、保护人民群众生命财产安全具有重要意义，符合十八届三中全会“要建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故”的要求。

5．条例以精炼实用为原则，照抄上位法原文的内容在不影响体系科学性、规范性前提下，基本不再重复规定

《立法法》第六十四条规定，为执行法律、行政法规的规定，地方性法规可以根据本行政区域的实际情况作出具体的规定。缺少解决地方实际的具体规定，过多重复上位法，便失去了地方立法的意义。因此，除因影响条例结构完整性和条文衔接性而保留个别与上位法条文重复的情况外，与全国人大常委会颁布的《公路法》、国务院颁布的《收费公路管理条例》和《公路安全保护条例》原文重复的内容，建议地方立法中一般不要再重复规定。同时对可以通过政府规范性文件和具体管理制度解决的问题，地方立法仅作原则性规定。