中国土地承包经营权流转制度的发展

随着对土地承包经营权各项制度的确立，土地承包经营权流转制度也随着经中国经济的发展和社会环境的变更而改变，土地承包经营权流转制度发展大致经历了四个时期。

1.禁止土地经营权流转时期

在家庭联产承包责任制实行初期，针对土地承包经营权会引发生产关系混乱的顾虑，国家禁止经营权的流转。1982年《宪法》规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”而1982年的《全国农村工作会议纪要》也明确指出：“社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或专营时应退回集体。”这个时期存在的土地流转现象是一种自发的现象，且具有地下活动性质。

2.初步允许土地经营权流转时期

随着家庭联产承包责任制在全中国的推行，农业生产率大幅度提升。为了在稳定和完善生产责任制的基础上，帮助农民在家庭联产经营的基础上扩大生产规模，提高经济效益，1984年中央一号文件《关于一九八四年农村工作的通知》首次提出允许农户经集体同意可以把地转包承包给种田能手，但强调不准买卖、不准出租、不准转作宅基地或非农用地。其后，1986年《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》针对农村承包合同的转让和转包问题给出明确规定。转让是指承包人自找对象，由第三者代替自己向发包人履行承包合同的行为，承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意，并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容，否则转让或转包合同无效。这一阶段基本上处于政策初步允许土地经营权流转，法律上尚不允许，土地流转只能发生在集体内部时期。

3.规范土地经营权流转时期

为了更好地规范土地承包经营权，并促进土地的利用和经济的发展，1998年《中华人民共和国宪法（修正案）》真正承认了农用土地流转的合法性，并规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的给定转让。”而且《中华人民共和国土地管理法》也进行了相应的修改：“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让。”随着政策、法律对土地经营权权利的规定，农民实际享有的土地经营权得到了提高。随后，1993年《中华人民共和国农业法》又规定：“在承包期内，经发包方同意，承包方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者”，扩大和完善了土地承包经营权转让的范围。1995年《国务院批转〈农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知〉的意见》中提出了“建立土地承包经营权流转机制”的建议，强调在土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内将承包标的依法转包、转让、互换、入股，扩展了土地流转的形式。针对有的地方发展适度经营操之过急的情况，1997年和1998年党中央、国务院分别出台了《关于进一步做好稳定和完善农村土地承包关系有关工作的通知》和《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出土地流转应坚持农民自愿和有偿原则，不得以任何理由强制农户转让。基于土地流转过程中出现的一系列违背农民意愿、损害农民利益的现象，如随意改变土地承包经营关系，强迫流转，侵犯农民承包经营权；把土地流转作为增加乡村收入的手段，与民争利，损害农民利益；强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，影响农民正常生活；借土地流转之名，随意改变土地农业用途等。2001年在法律法规和政策建议的基础上，党中央、国务院出台了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，系统地提出了土地承包经营权流转政策，纠正了土地流转中存在的面积过大、期限过长、速度过快等问题，引导土地流转的健康平稳发展，促进农村土地资源的优化配置。

4.引导支持土地经营权流转时期

以2002年出台的《农村土地承包法》为标志，中国农村土地承包经营制度真正走上法制化的轨道。该文件吸收了前述的大部分政策，以法律的形式“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，明确了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互惠、转让或者其他方式流转”，规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”，2005年又颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》，对经营权流转方式、流转合同签订、流转管理等方面做出了更为详细和全面的规范。在此基础上，各地根据自身的情况，制定了符合自身发展的土地流转制度，中国农村土地流转制度体系基本形成。随着国际经济的变化和我国城乡统筹的发展，中国的土地经营权流转制度成为工业化和城市化发展的大趋势，是实现城乡协调发展全面建设小康社会的重点。

2008年10月12日发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决议》，从完善土地承包经营权的权能、加强土地承包经营权流转管理和服务、按照依法自愿有偿原则发展多种形式的适度规模经营、土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质及不得改变土地用途等四个方面对土地流转进行了政策规定，把土地承包经营权流转纳入了依法、规范、有序的发展轨道，进一步优化农地资源配置，促进农业劳动力转移和家庭农场、专业大户、农民专业合作社等多种规定经营主体的发展，加快传统农业的改造，稳定和完善了农村基本经营制度。此后，2009年的《中共中央国务院关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》和2010年的《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度、进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》对土地经营权权能实现的操作和流转的规范做出了更详细的规定。

在准确分析我国土地制度的特征的基础上，学者们对土地流转给出了不同的界定。总体而言，大致可分为四类：其一，土地流转是在一定时期内，土地与不同业主的结合关系或结合的疏密程度变更，以及社会管制广度和深度变化的过程。其二，土地流转包括土地产权的更替和土地利用方式的转变，既包括国有和集体土地产权在内的土地使用权出让，也包括集体土地向国有土地的转移。前者是使用权的转移，后者为土地利用方式的转变。其三，土地流转是土地所有权或使用权在不同经济实体之间的流动和转让。其四，土地流转是指土地使用权流转，其含义为拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。以上四个关于土地流转的定义，含义由广义到狭义，尤其是第四种观点受到普遍的认可。土地流转是土地使用权的流动和转让，其实质是农村土地使用权的市场化，即在农村土地所有权为集体所有的前提下，农民根据自己的意愿转让其所承包土地的使用权，从而实现土地资源的优化配置。

采取什么样的土地流转模式，关系到土地资源利用效率的高低。经过几十年的探索，我国形成了形式多样的土地流转模式，法律法规也对土地流转模式进行了相关规定。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。并确定转包、出租、互换、转让、入股、抵押等六种为合法土地流转方式。《农村土地承包经营权流转管理办法》提出转包、出租、互换、转让、入股等五种土地流转方式，并在第六章附则中提出“四荒”地可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。《中华人民共和国物权法》规定土地承包经营权人有权对其承包经营的耕地、林地、草地等占有、使用和收益，以从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。土地承包经营权人可以通过转包、出租、互换、转让等流转土地承包经营权，当事人应当采取书面形式订立相应的合同，但合同期限不得超过原土地承包经营权合同剩余的期限。

学术界对土地流转模式应用与实践也进行了广泛深入的研究，主要集中于对基本流转模式、新型流转模式以及地方典型模式的研究和探讨。