蒋介石经济权力的制度建构

蒋介石最初是以一个军人的角色出现在民国政治舞台上的，军事组织是蒋介石个人威权的主要来源。蒋介石的权力建构在1931—1945年期间，经历了一个以军权坐大，以军权侵夺政权、党权的长期发展过程。蒋介石第二次下野再起后，蒋汪合作，军政分立，蒋介石为军事委员会委员长，汪精卫为行政院院长。此后，蒋介石的经济权力在制度上经历了一个不断增长与变化的过程，下文主要从法定职务权力变迁的角度，对战时蒋介石经济权力的制度建构作一简述。

（一）局部抗战时期蒋介石经济职务权力的变迁

1931年年底第二次下野之前，蒋介石身兼国民政府主席、行政院院长、国民革命军陆海空军总司令、军事委员会主席、国民党中央政治会议（中政会）主席等要职，可谓权倾一时，以致四川实力派军人刘湘派幕僚到南京与中央接洽而准备的三份呈文，竟都是呈给蒋介石一人。^[2]

中央政治会议是联系国民党与国民政府之间的纽带，是“训政”的最高指导机关。中政会“在决定训政大计指导政府上，对中国国民党中央执行委员会负责，国民政府在实施训政计划与方案上，对中国国民党中央执行委员会政治会议负责”^[3]。1929年5月国民党三届中央第八次常务会议决定扩大中政会的组织，在其内部增设“政治报告组、经济组、外交组、财政组及其他专组，各设委员一至三人分别担任审查与设计事宜”历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》（上），安徽教育出版社1994年版，第40页。" class="calibre13">^[4]。显然，中政会通过对国民政府及行政院的指导，拥有了较大的经济权力，有关经济建设的大政方针均须经中政会讨论决定基本原则，交立法院审议，然后交国民政府及行政院拟具方案施行。蒋介石作为中政会主席，自然能够对会内有关经济的讨论施加有效的影响，也就拥有对国家经济事务进行支配的较大权力。同时，蒋介石还任职国民政府主席与行政院院长，对中政会所决定的经济大计负有领导执行之权。1931年2月27日，蒋介石以行政院院长名义发布训令，要求中央地方一切税捐征收及其设定及废止须经中政会讨论决定：

为令遵事。案奉国民政府第九一号训令内开：为令遵事。查中央地方各种税捐设施，对内对外各项专卖独占特许及其他特殊利益之给予，均上关国计下关民生，往往一事之造端甚微，而所发生之影响綦巨，尤宜事前详慎规划，始免滋生流弊。清季以来，厘金杂捐末流之贻害，路矿航电国权之丧失，在在可资殷鉴。嗣后中央地方一切对于人民强制之征收，无论其称为税或捐或费或他种名目，一切事业企图或契约订定之含有专买、独占、特许，或其他特殊利益性质，无论其为官办、商办，抑或华洋合办，非因执行法律所发生者，其设定及废止，均应先经中央政治会议决定原则，立法院审核内容，始得成立。除分行外，合行令仰遵照办理，并转饬所属一体遵照。此令。等因。奉此。除分令外，合行令仰遵照，并转饬所属一体遵照。此令。^[5]

上述训令涉及的中央权力机关有中央政治会议、国民政府、行政院、立法院，而蒋介石除立法院外，均担任最高领导职务。根据当时的有关法规，中央政治会议为训政时期最高政治指导机关，国民政府总揽中华民国之治权，行政院为国民政府最高行政机关，由此，蒋介石在制度上能够就“中央地方一切税捐征收及其设立定及废止”施加有效控制，以使其符合自己的政策意志。

在此期间，蒋介石还于1931年9月26日被任命为全国经济委员会委员长，《全国经济委员会组织条例》规定，全国经济委员会为经济计划与施行机关，统筹国营经济，直隶于行政院。其职掌为：“凡国家一切经济建设或发展其经费由国库负担或辅助者，应经全国经济委员会审定呈请国民政府核准之；施行国营事业建设或发展计划时，全国经济委员会得审核其工作及其费用；组织各种专门委员会研究各项专门问题，并得派专门人员视察或指导各种计划之实施。”^[6]从制度规定上来看，该委员会被赋予了很大的经济权力，但在此后两年内并未开始正式运作，因而对蒋介石经济权力的扩张作用有限。1931年11月15日，国民政府设立财政委员会，以确定预算，公开财政，蒋介石担任该委员会委员长。中央日报》，1931年11月14日，第3版。" class="calibre13">^[7]但因国民党内派系纷争，此机构并未如蒋介石所设计的如期运作。

由于国民党内蒋、汪、胡派系纷争，蒋介石被迫于1931年12月15日宣布下野，辞去国民政府主席、行政院院长、陆海空军总司令各职。^[8]12月28日召开的国民党四届一中全会决定将中政会的领导体制由主席制改为常委制，推举蒋介石、汪精卫、胡汉民为常委，开会时主席轮流担任。蒋介石从此次下野到再起之前的六个星期内，职务上的法定经济权力受到很大限制，可以说是所剩无几。

但蒋介石通过一系列令人眼花缭乱的权术运作，很快就宣布复出，重返权力中枢。蒋介石于1932年3月18日就任军事委员会委员长至1935年12月1日国民党五届一中全会上就任行政院院长之前，“国民政府形成了党政军理想的分工体制。国民政府的国家建设就是在这一体制下推行的”^[9]。这一时期，根据1932年3月5日国民党四届二中全会通过的《国民政府军事委员会暂行组织大纲》规定，军委会的职掌如下：

甲、关于国防绥靖之统率事宜；乙、关于军事章制，军事教育方针之最高决定；丙、关于军费支配，军实重要补充之最高审核；丁、关于军事建设，军队编遣之最高决定；戊、中将及独立任务少将以上之任免之审核。中共党史学会编：《中国国民党历次会议宣言决议案汇编》第2分册，浙江省中共党史学会，1986年，第56页。" class="calibre13">^[10]

从上述职掌来看，军委会对国家经济建设并没有直接干涉之权，甚至对于国防建设也没有明确的规定，唯一涉及财政经济的条文，是关于军费支配与军实重要补充的审核。由此看来，作为军委会委员长的蒋介石在此期间的经济职务权力仍然是相当有限。

1932年6月11日，国民政府公布《全国财政委员会组织条例》，以行政院长汪精卫取代蒋介石兼任委员长。^[11]1933年9月，国民党中央政治会议第374次会议决议全国经济委员会改隶于国民政府，由委员长制改行常务委员制，最初设常务委员三人，以汪兆铭、孙科、宋子文为常务委员。1933年9月23日，国民政府修正公布全国经济委员会组织条例。^[12]10月4日,全国经济委员会正式成立，12月12日，国民政府特派蒋介石为委员，并与孔祥熙一同被指定为常务委员。该委员会由与宋子文关系密切的秦汾担任秘书长，主持处理会内日常事务。各常务委员不定期开会，商议决定委员会重要事务。从法定的职务权力来看，蒋介石为五常务委员之一，在会内的权力相当有限。

虽然蒋介石在中央的经济职务权力有限，但他在可能控制的范围内不断扩大自己对经济事务的影响力。1932年11月1日，国防设计委员会在南京秘密成立，隶属国民政府参谋本部，蒋介石被特任为委员长，整理全会事务。国防设计委员会的工作重点是对中国的军事、经济、交通运输、资源等情况进行调查统计，并研究开发与国防军事、国防经济有关的工业技术。为了完成上述工作，国防设计委员会设立了军事、国际、经济及财政、原料及制造、运输及交通、文化教育、人口土地及粮食、西北地区调查等八个组，每组分别聘用一批专门委员和有关专家开展工作。国防设计委员会“自始设以来，所尤注重者，厥在国防经济方面，其中致力最多者，尤为原料及制造（即矿产工业），交通运输，粮食经济财政，及专门人才调查数者”^[13]。1935年4月，国防设计委员会与兵工署资源司合并改组，易名为资源委员会，隶属于军事委员会，蒋介石仍兼任委员长。此后，资源委员会迅速从调查、研究、设计机构向全国工业主管机构转变，并很快成为最大的国家资本工业企业经营和行政管理机构。蒋介石通过对资源委员会的控制，逐步扩大与加强了自己的经济权力。这必然与汪精卫任院长的行政院所属经济部门产生冲突，以至实业部部长陈公博抱怨“这个资源委员会专门和实业部为难”。现代史料编刊出版社1981年版，第227页。" class="calibre13">^[14]

1933年2月，军事委员会设立南昌行营，管辖范围经蒋介石指定为江西、福建、浙江、湖南、湖北、安徽、河南、江苏、山东、陕西等十个省和上海、南京、汉口三个特别市，^[15]几乎囊括了当时南京政府所能直接控制的所有地区。为什么要建立这样一个组织？蒋介石解释说：“我们要推进匪区的政治工作，党政军一定要整个相辅为用，通力合作，一切工作尤其要集中，所以现在我们党政军一定要有个统一的机关。一定要有了统一机关，然后工作可以集中，能以共同一致的关系集中工作，然后才有力量，才能格外增加工作效能，才可以推进一切工作。”^[16]根据南昌行营组织大纲的规定，关于经济方面的职掌如下：“掌理保卫、清乡、感化、民众之组织训练，收复区之特种教育，政治训练，宣传军法及其他关于民政教育等政务之指导事项；掌理赈济、收容、封锁、屯垦土地，处理农村善后、残废军人工厂、散兵游勇习艺所及其他关于民政教育等政务指导事项。”^[17]南昌行营成立后，将原在豫、鄂、皖三省实行的行政督察专员制度推行到其所管辖的10个省份。行政督察专员公署内设秘书室与第一、二、三、四科。秘书室总揽一切，类似省政府的秘书处；第一科主管总务；第二科主管民政、司法；第三科主管财政；第四科主管建设、教育。专员的任命也全由行营作主，发表后通知省政府知照，虽南京行政院亦无权过问。当时的行政院长汪精卫曾写信给蒋介石，反对增设行政专员。但因行营秘书长杨永泰的坚持和蒋介石对杨永泰的信任，汪精卫的意见也没有被采纳。^[18]同时，“剿匪”各路总司令部对管区的地方财政、土地处理与公路修筑都拥有很大权力，“各路管区内关于县地方财政之整理，应遵照豫、鄂、皖三省剿匪总部整理地方财政章程办理”，“处理匪区土地纠纷时，应遵照豫、鄂、皖三省剿匪总司令部颁布之《匪区农村土地处理条例》办理”。^[19]上述规定增强了军事委员会与蒋介石对经济资源的控制，扩大了蒋介石的经济权力。

1933年4月1日，蒋介石“为供给农民资金，兴复农村经济并促进农业生产之改良进步起见”，特把豫、鄂、皖三省“剿总”下属的农村金融救济处改组为豫、鄂、皖、赣四省农民银行，自任理事长，将其置于自己的直接控制之下。实际上，这是蒋介石为加强自己对财政的直接控制而采取的措施之一，其目的是“为了在经费上不受宋子文的制约”，因为“当时在国民党政权中，宋子文掌握财政大权，因为蒋、宋之间存在着矛盾，蒋用钱时，往往受到宋的制约，不大方便，所以蒋介石自己开办银行”。^[20]

1934年9月14日，军事委员会“为经济与军事密切联系，相互提携，庶建设赖军事而安全，国防赖经济益巩固起见”，于国防会议提议“拟请此后凡有稍大建设，事前可由主管部（会）厅，将业务性质，及地点等，送参谋本部考虑后，再行实施”。后国防会议第120次会议决定“照原案通过，通知经济委员会、建设委员会、行政院，并由行政院转各省市政府”^[21]。由此，蒋介石进一步加强了对国家经济事务的控制。

1935年2月，蒋介石将行营移设于湖北，并改名称为军委会武昌行营。经国民政府核准的武昌行营组织大纲规定其经济方面的职掌如下：掌理关于地方善后之党务、民政、保安、教育、感化及公路督造等事项；掌理关系地方善后之经济建设、复兴农村之金融事业及农村合作等事项；掌理关系地方财政、药烟特税及其他审核事项；行营设政训、交通、运输、军法、军医及其他各处，置处长一人，有必要时，并得设副处长，承委员长与主任之命，分别受参谋长与秘书长之指导，综理各该处一切事务。^[22]与南昌行营组织大纲相比较，武昌行营的经济职权显然得到大大加强与扩张，实际上这也是此前行营经济权力不断扩大的一个必然结果。军委会与蒋介石经济权力扩大所产生的“挤出效应”必然会影响到行政院与汪精卫经济权力的行使。^[23]“无论军事、财政、司法，以及地方行政，一概由行营办理，因此行政院更是花落空庭，草长深院了。剿匪区域，不过是一个名称，蒋先生忽而在牯岭召集全国财政会议，忽而召集全国建设会议，高兴起来，打电（话）叫南京的关系部院参加，若或忘记了，他让有关系的部院在旁边顶着二门打听消息。”^[24]由此可见，蒋介石通过军事组织的地方制度创新对自身经济权力的建构发挥了十分重大的作用。

1935年11月，国民党召开五全大会，蒋介石被选为中央执行委员，由此完全回到中央。随后，蒋介石在12月2—7日召开的国民党五届一中全会上被选举为行政院院长，得以“指挥全院院务及其所属机关”，在法理上重新获得了对全国经济事务进行指导的职务权力，同时蒋还被选为中央政治委员会副主席、中央常务委员会副主席。^[25]蒋再任行政院长后，随即对行政院内部各处与所属各部委进行人事改组，以加强对行政院的控制。其中关键职位大都为蒋系人马所据，就经济方面而言，孔祥熙任副院长兼财政部长，张嘉璈任铁道部部长，吴鼎昌任实业部长，这就为蒋介石经济职务权力的行使创造了良好的人事条件。1936年7月8日，国民经济建设运动总委员会成立，以蒋介石为会长。该会的成立进一步加深了蒋介石对经济建设的介入。

（二）全面抗战时期蒋介石经济职务权力的强化

全面抗战爆发后，为适应战争的客观需要，“党国”权力迅速趋向集中，蒋介石经济职务权力也随之而得到强化。为应对日本不断扩大的侵略，国民党先后创设了最高国防决策机构国防会议、国防委员会、国防最高会议与国防最高委员会，逐步建立起融党政军大权于蒋介石一人的战时权力体制，以至抗战结束时，蒋介石一人兼任了国民党总裁、国民政府主席、国防最高委员会委员长、军事委员会委员长、行政院院长等党政军要职。

1936年7月，国民党五届二中全会决议设立国防会议，以军事委员会委员长蒋介石为议长，会员包括中央军事机关各长官、行政院关系各部部长，国防会议审议的事项为：“一、国防方针。二、国防外交政策。三、关于国防事业与国家庶政之协进事宜。四、关于处置国防紧急事变之事宜。五、国家总动员事宜。六、关于战时之一切组织。七、其他与国防相关联之重要事宜。”^[26]国防会议决议事项由议长呈请国民党中央交国民政府令主管各院、部、会执行。但国防会议并不是一个实体机构，而是每年开大会一次，必要时可以召集临时会议。

1937年2月，国民党五届三中全会决议重设国防委员会，并规定为全国国防最高决策机关，可以对军政事务进行“决定”与“指导”，但蒋介石仅以中央政治委员会副主席兼任该委员会副主席。卢沟桥事变爆发后，蒋介石以军事委员会委员长职务被授予“对于党政统一指挥”之权，^[27]并将所有经济机构及运输事宜统归军委会管理。军委会下设的六个部之中，第三部管理国防工业，第四部管理国民经济，第六部管理运输事宜，另外增设农产调整委员会、工矿调整委员会、贸易调整委员会、对外贸易委员会及运输联合办事处。显然，蒋介石以委员长之职，得以对上述经济组织机构施加直接有效的控制与影响。

1937年8月11日，国民党中央政治委员会第51次会议决定设立国防最高会议，同时撤销前设之国防会议与国防委员会。国防最高会议以军事委员会委员长蒋介石为主席，其职权如下：“（一）国防方针之决定。（二）国防经费之决定。（三）国家总动员事项之决定。（四）其他与国防有关重要事项之决定。”而且，“作战期间关于党政军一切事项，国防最高会议主席得不依平时程序，以命令为便宜之措施”。^[28]1937年11月，国民党中常会决定国防最高会议代行中政会职权。上述规定进一步强化了蒋介石的个人权力及经济职务权力。

随着抗战形势的发展，1939年1月国民党五届五中全会决定改组国防最高会议为国防最高委员会，国防最高会议的职权亦改由国防最高委员会行使，以从法律和制度上建立一个战时党政军一元化最高领导机构。“抗战绝大部分时间内最高立法机关只有国防最高委员会”^[29]，国防最高委员会以国民党总裁即蒋介石为委员长，“对于党、政、军一切事务得不依平时程序，以命令为便宜之措施”^[30]，这标志着国民党战时体制的最终形成，同时也是蒋介石个人集权的重大突破。至此，蒋介石终于获得了处理党、政、军一切事务的法定最高权力，通过国防最高委员会下设之财政专门委员会、经济专门委员会等，对经济事务的处置更是得心应手。如1939年4月13日，蒋介石主持国防最高委员会第四次常务会议，并亲自报告：“据财政专门委员会呈为二十六年度国库收支限于二十八年三月底结束，现因各机关应有手续赶办不及，拟请展至二十八年五月底整理完结。其各主管机关编送二十六年度第二级决算期限递展至二十八年六月底止。业经准予照办，并函政府通令遵行。”“据财政专门委员会呈拟二十七年度国库收支结束办法，业经准予照办并函政府通令遵行。”^[31]诸如此类对财政经济事务的“灵活”处置情形，大大扩展了蒋介石对战时经济的全面掌控。

全面抗战爆发后，为适应抗战需要，国民党最高决策当局和国民政府对国家经济权力机构、战时经济纲领和经济政策、战时经济体制等做了多次大的调整。^[32]蒋介石认为经济是国家生命力的三大要素之一，是救国的第一要素，为强化对经济资源的直接控制，他兼任了许多经济组织与机构的领导职务。

金融是经济的核心，蒋介石对此有十分清醒的认识。为加强对金融的统制，1937年8月18日，中央、中国、交通、中国农民四银行组织联合办事处，以统筹调度金融，安定社会秩序。1939年9月8日，根据国防最高委员会决议，为健全战时中央金融机构，特“设立中央、中国、交通、农民四银行联合办事总处，推蒋介石任联合总处主席，并由中央银行孔祥熙总裁，中国银行宋子文董事长，交通银行钱新之董事长暨中国农民银行理事长任常务理事”^[33]。10月1日，四联总处完成改组，国民政府特派蒋介石为理事会主席，“总揽一切事务”，“财政部授权联合总处理事会主席在非常时期内对中央、中国、交通、农民四银行可为便宜之措施，并代行其职权”。^[34]《中央中国交通农民四银行联合办事总处组织章程》规定四联总处的职责是：1.关于四行券料之调剂事项。2.关于全国金融网之设计分布事项。3.关于资金之集中与运用事项。4.关于四行发行准备之审核事项。5.关于受托小额币券之发行与领用事项。6.关于四行联合贴放事项。7.关于内地及口岸汇款之审核事项。8.关于外汇申请之审核事项。9.关于战时特种生产事业之联合投资事项。10.关于战时物资之调剂事项。11.关于收兑生金银之管理事项。12.关于推行特种储蓄事项。13.关于其他四行联合应办事项。14.关于四行预算、决算之复核事项。^[35]自此，蒋介石确立了在战争期间对四行的直接指挥权。^[36]10月3日，四联总处召开第二次理事会会议，秘书长徐堪报告：蒋介石面谕“今后四联总处应以决定政策、指示方针及考核成绩为主要任务，总处重大事项应随时请示办理，其日常普通事务可秉承孔院长及常务理事处理”^[37]。上述关于四联总处职权的规定，大大增强了蒋介石对战时金融进行直接控制的职务经济权力。

1940年7月，国民党五届七中全会通过蒋介石交议的《拟设置中央设计局统一设计工作并设置党政工作考核委员会以立行政三联制基础案》，在国防最高委员会下设中央设计局，以蒋介石为总裁，主持政治经济建设计划之设计及审核。中央设计局并设预算委员会，其组织规程规定“本局经办之建设计划除各机关经常工作计划照普通审核经费程序审核其经费外，其性质特殊者由总裁交预算委员会审议后提请国防最高委员会核定之”，“预算委员会置委员九人至十五人由总裁遴派之。预算委员会并以国防最高委员会秘书长、财政部部长、财政专门委员会主任委员、国民政府主计长暨本局秘书长为当然常务委员”。^[38]上述组织的创设与蒋介石的兼职，无疑加强了蒋对战时经济事务的进一步控制。

1941年2月，为统筹战时经济、平抑物价，行政院设立经济会议作为全国物价管制最高权力机关，以行政院院长蒋介石为主席，行政院副院长及有关经济各部会署主管为会员，“在非常时期，政府一切经济设施概由经济会议审定”^[39]。这为蒋介石进一步统制全国经济事务提供了制度上的保障与便利。如1941年9月16日，行政院经济会议召开第33次会议，蒋介石特致电指示采取措施平抑物价：

查近月以来各地粮价已呈下落之象，而其他物价、工资反不断上涨，尤以日用有关之油、盐、蔬菜、肉类等食品与纱布等服用品等价格为最。长此以往，不唯一般党、政、军、公务员及社会上多数平民无法生活，而国家财政支付之窘困、通货发行之激增及整个经济之安定亦必愈感棘手，且将使业已趋落之粮价又为物价、工资之上涨所牵动而回复上升，妨害民生，影响生产，至堪注意。似此情形，其中显有一部分人乘机捣乱，故意利用循环牵动之形势妨碍物价之下降，政府亟宜彻究病根，从烦难中求得各种日用必需品生产地与消费地之各项成本，分别规定标准物价，严令有关各机关切实执行，将粮物、工价同时平抑，严切统制，分别实施，必不致绝无办法。须知今年物价指数已较去岁相悬天渊，万万不堪再起风波，更不容因循放任，听其演变。务望迅速约集各主管机关妥筹有效办法从速实施，并盼具报。^[40]

经济会议开会报告蒋介石的指示后，随即讨论决定“克期约集经济、社会、粮食、交通、财政等部及农本局妥拟有效办法提会核定”^[41]，以落实蒋介石的指示。蒋介石致经济会议的电令所在多有类似的处理程序表明，蒋介石能够有效行使自己的经济职务权力，对战时经济事务加以及时处置。1942年5月，国民政府将行政院经济会议改组为国家总动员会议，以行政院院长蒋介石为会议召集人与主席，规定国家总动员会议常务委员会议为全国最高物价决策机构，除继续统筹一切平抑物价事宜外，主要推行限价政策。国家总动员会议职权关于经济者主要为“策划国家总动员有关人力、物力、财力之统制运用，并推动其业务”^[42]。

由上所述，我们可以得知，蒋介石经济职务权力不断扩张的过程，实际上就是平时经济体制逐步向战时经济体制转型的过程。蒋介石经济职务权力的高度集中乃至垄断，既是蒋介石与政治对手竞逐的结果，同时也是对日抗战的客观需要所促成的。