蒋介石经济政策的制定方式

政策过程主要包括政策制定、政策执行与政策监督等方面。为有效行使自己的经济权力，强化对战时经济发展方向的影响，掌控经济政策决策权非常重要，蒋介石对此十分重视。蒋介石经济权力的政策运用首先表现在对经济政策制定的掌控。蒋介石制定经济政策的方式主要有亲自规划政策要点、采纳幕僚政策建议、掌控党政政策制定机关。

蒋介石作为“党国”领导人，其职务决定了他需要面对纷繁复杂的各种经济问题，且必须思考、研究，并提出或决定对策。从经济学的“理性人假设”来看，作为经济政策主体的蒋介石，需要综合各方面的信息，作出自认为最有利的政策选择。这既是他实现经济权力的主要途径，也是他的职责所在。在蒋介石的日记中，就有很多思考、研究经济政策问题的记载。1932年6月，蒋介石第二次下野后上台不久到湖北等地考察，沿途思考经济建设问题。6月28日，蒋介石自记：“日来极思拟定乡村经济组织与制度，而苦无时间详细讨论，以余之意，乡村经济每县分为东西南北中五乡，每乡划分几区，每区为几村，每村划为几保，每保划为几甲，每甲划为几户，以五户至十户为一甲。如其不及五户之甲，则可将其附近散户联络五户至十户为一甲。十户以上者五舍六取，如十五户则仍为一甲，若有十六户者则分为二甲，村之甲数几不拘定数而以村为限，但满三百户以上之村则可分为上下村，如城市在五百户以上者，则可分为东南西北或上中下区，每区乡村保甲各推选一长，由县政府加委之。”^[3]1935年后，“剿共”取得阶段性成果，面对日军在华北的挑衅，蒋介石开始将重点转向经济建设。4月1日，蒋介石决定“国民经济建设应划军区屯垦与兵工制在运动之内，并以此为重要之要件”^[4]。14日，蒋介石又自拟经济建设方案：“甲、复兴工业；乙、改良农业；丙、开发矿产；丁、广罗农业专家；戊、提倡农林业务浚修水利，调查地质，选择种籽，类别化肥，倡导开垦；己、矿业为物质文明与经济进步之极大主因，政府虽艰于财力，艰于开采，但必力行保护政策与奖励投资，扶助商家独自经营。”^[5]5月1日，蒋介石自记经济建设注意事项：“社会科学思想之不加强制，而在政治竭力改正社会与发展生产。此时国民经济应注重合作社之整理也。”^[6]7日，蒋介石又自记经济建设注意事项：失业与退伍军人之生产工作；全国专门人才之集中与分配工作；国民经济建设之基础；农业合作社与军队生产化乃为国强致富之本。^[7]30日，蒋介石批阅经济建设运动初稿，决定以“经济运动，应加保护垦荒、奖励畜牧与进出口公会为运动基础之一”^[8]。蒋介石关于经济政策的思考与研究，涉及农、工、商等多方面内容，为最终的决策提供了重要依据。

全面抗战进入相持阶段后，国统区经济日趋困难，蒋介石“对经济情形颇为重视，对于经济情报尤为注意”。1941年9月28日，他依据自己思考所得，手令孔祥熙，指示今后财政经济政策与实施办法：“（一）平定物价；（二）公务员发给实物，如米盐油布燃料定量分配；（三）大都市实行凭证购物；（四）奖励商人抢购物资；（五）充实县乡合作社，依据户口人数分配粮物，以为集中与分配之中心机关。”侍从室幕僚唐纵对蒋的决策大为钦佩，认为：“委座看到问题的严重性诚为可喜！余当持平日所研究之案，具体提供参考或可稍助毫末。”^[9]1942年8月9日，蒋介石“研究长期抗战之经济政策”，决定出巡西北。28日，在西宁接见马步青、马步芳兄弟，并指示“合作共济为国立业之道”。他根据巡视西北的所见与所闻，决定“发展柴达木东西交通，在玉树与都兰二区西部，多设设置局，以全力开辟西宁至玉树之公路，于其中间设立飞机场站”^[10]。1943年7月20日，为因应国内外经济情势，蒋介石考虑经济政策要旨，决定：“（一）鼓励民间资本向生产方面作巨量投资。（二）提高直接生产者生产情绪及其效率。（三）法币与美金复位比价，以黄金为标准。”^[11]蒋介石决策后，一般都会交代委员长侍从室人员根据他的指示要点拟订手令，颁发各相关部门遵照执行。

蒋介石虽勤于思考，但毕竟精力与认知有限，因此，在某些经济问题上不得不依靠幕僚、顾问及下级机关的政策建议。蒋介石的幕僚机构主要有军事委员会委员长侍从室、军事委员会参事室等，其核心幕僚主要有陈诚、陈布雷、陈果夫、陈立夫、何应钦、张群、杨永泰、林蔚、钱大钧，此外，还有大量次核心幕僚、高级幕僚与重要幕僚。幕僚的作用，就是紧随蒋氏身边，参与中枢决策。^[12]蒋介石的经济决策就有大量来源于各级幕僚的建议。如1937年6月20日，蒋介石核阅蒋百里经济条陈后，指示可与斯坦法尼^[13]商讨的重要事项：“（甲）财务行政组织之健全与其彻底改革之方案；（乙）全国行政与经济组织机构之具体方案；（丙）为助长国民经济活动及完成公共机关之组织，增进其各个功用之具体方法。”同日，蒋介石审阅外交经济意见书后，又自记所感：“蒋百里经济条陈，亦甚中肯，半年来经济外交之规划，至此乃得一结论。”^[14]又如1941年10月19日，蒋介石高级幕僚唐纵“下一决心在办公室写成‘战时经济政策之意见具申’，以统制平均消费，以分配节约消费”^[15]。以上皆可见幕僚在蒋介石经济决策中的重要作用。军事委员会参事室也是蒋介石经济政策制定的重要幕僚机构，如表2所示：

表2　军事委员会参事室经办要案录存

资料来源：《军事委员会参事室经办要案录存》，军事委员会档案，中国第二历史档案馆藏，全宗号七六一，案卷号20。

除了以上交办要案外，由于蒋介石对军事委员会参事室的重视，参事室主任王世杰对蒋的经济决策产生了较大影响。1942年初，大后方物价日趋高涨，影响抗战甚巨。3月6日晚，王世杰向蒋介石建议：“美英借款务宜设法利用其政府公债券来我国内分派于各银行换取法币，不可仅存在英美，作为公债发行准备。”“关于本年粮食征收数量务较去年为多，以减少法币之增发而抑物价。”对于王的建议，“蒋先生均同意”。^[16]

国防设计委员会对蒋介石的经济决策也起过相当大的作用。1933年夏，为准备对日作战，蒋介石在庐山召开了一次国防设计委员会会议，被聘为委员的专家、学者几乎全部出席。会议由蒋介石亲自主持，讨论了国家总动员计划、粮食统制计划，以及机械、化工、棉纺品统制计划，接着又拟具了交通运输的战时动员统制计划。^[17]国防设计委员会的翁文灏、钱昌照等人后来对蒋介石的经济决策产生了很大影响。

1940年7月6日，国民党五届七中全会通过蒋介石交议的《拟设置中央设计局统一设计工作并设置党政工作考核委员会以立行政三联制基础案》，决定“设置中央设计局主持全国政治经济建设之设计及审核，下设各种专门委员会，将现有之各项设计组织及中央政治委员会之各专门委员会合并于内，以收人才集中之效”^[18]。中央设计局以蒋介石为总裁，所提政策建议均需经蒋核阅，如蒋认为可行，则批“可”，如认为不妥，则加以修正。1941年11月13日，中央设计局呈送“西北十年建设计划”，蒋介石阅后批示“此事应秘密进行，并应从急需者做起：（一）移民；（二）垦殖造林；（三）驿运与公路”。唐纵认为蒋的修正“令人叹服”，并抱怨“设计者不及此，何贵此局”。^[19]

行政院经济会议与国家总动员会议也是辅助蒋介石决策的重要机构。1941年9月30日，蒋介石亲自主持国家总动员会议，指出“今后经济第一，心理第一”，要求与会者“在一周内多提供意见”，声明“此后将大部力量主持经济问题”，并说他“决定的就是命令，不要再在行政院讨论”。^[20]由此可见，蒋介石对经济政策决策权的掌控非常重视，甚至连行政院也无可置喙。

各经济行政部门在蒋介石经济政策制定中也起了不可替代的作用。一般是蒋介石提出政策目标，要求下级机关拟订具体计划，然后呈报蒋介石审阅，蒋介石批阅后再发交相关机构遵照执行。下引财政部部长孔祥熙之电文即可说明蒋介石与下级机关在经济政策制定过程中的互动：“遵经拟具战时经济持久政策（财政部分）草案呈奉主席。三十二年四月十一日侍秘一六九○九号代电以本部前拟战时经济持久政策（财政部分）草案仅为原则，饬就先行各项实施办法及战时须要配合检讨，明其利弊，重加研究候核等因。正遵办间，复奉同年四月二十六日侍秘字第一七一四四号代电以查一二两月税收数目距预算数额甚远，而支出数目则亏短愈增。似此情形，财政金融之危机已愈见严重。中前令财部拟具战时经济持久政策，希从速拟具候核。暨奉同年五月十二日机秘甲字第七六九四号手令，以现在财政经济状况益趋严重，应如何设法补救，以挽回目前之危机，应由财部各高级官长切实研究，拟具意见呈报各等因。经遵照叠次指示，督率本部各高级人员详切研究，拟订战时经济持久政策具体实施办法电请主席鉴核在案。”^[21]从上可见，为制定战时经济持久政策之财政部分，蒋介石与孔祥熙之间经过了多次函电往还，蒋不但要求财政部制定政策原则，还必须拟订具体实施办法呈报核定。

国民党的中央全会是政策合法化的重要途径，蒋介石对此也十分重视。经济提案是掌控经济政策制定的有效方式，蒋介石多次在中央全会提出经济议案：1934年1月23日，在国民党四届四中全会提出《确立今后物质建设根本方针案》；1937年2月19日，在国民党五届三中全会提出《中国经济建设方案》；1940年7月6日，在国民党五届七中全会提出《拟于行政院增设经济作战部并设置战时经济会议加强经济行政效率适应长期抗战需要案》；1941年4月2日，在国民党五届八中全会提出《“战时党政三年计划”及“国防工业战时三年计划纲要案”》。对于中央全会有关经济问题的讨论，蒋介石也十分重视议题的选择。如1942年11月16日，蒋介石手令国民党五届十中全会秘书长吴铁城：“兹抄附《健全战时经济实施要项》及《推行战时生活要项》各一份，希送由主席团交经济组本此要旨研议方案为盼。”^[22]

为充分运用经济权力，蒋介石通过各种方式与机构对国民党与国民政府的经济决策进行全面有效的掌控。总的来说，一是担当最高决策主体的角色，直接决策；二是掌控决策机构的政策方向，间接决策。个人集权的决策系统决定了蒋介石经济政策的表达程式与主要类型必然自有其特色。