蒋介石经济政策的有限性

结语

作为“党国”权力核心，蒋介石虽然成功推动了战时经济转型，对争取抗战胜利发挥了应有的重大作用，但同时也应注意到，受抗战特殊环境与传统政治文化等因素的制约，蒋介石战时经济政策的内容与执行存在着不可忽视的有限性。由于历史的惯性发展，这些有限性在战后的延续，很大程度上决定了战后蒋介石经济政策的失败。

（一）战时蒋介石经济政策主要内容的有限性

由于各种主客观因素的制约，抗战准备伊始，蒋介石对战时经济制度的政策选择就趋向于统制经济，就当时的国际国内环境而言，这种选择具有某种必要性与必然性，蒋介石对战时统制经济的推进也发挥了应有的领导核心作用，无疑应该充分肯定。但是，衡之以现代经济制度的一般标准，战时统制经济制度的内在缺陷对战后中国经济发展产生了不可克服的负面影响。

经济现代化的制度标准之一，就是要建立起成熟的市场经济制度，让市场“看不见的手”在资源配置中起基础性作用，从而提高经济运行效率。在市场经济制度之下，政府作为“看得见的手”，主要发挥有限政府、责任政府的服务功能，成为社会公正的主导力量。就所有制结构而言，民营经济应该成为市场经济条件下的主要经济成分。而抗战时期蒋介石推动建立起来的统制经济制度，强调以国家政权力量和行政的手段，直接干预或管制国民经济各部门和各产业生产、流通和分配的各个环节，以集中一切人力、物力和财力，用于对日抗战。这种超经济的强制性突出地表现在蒋介石推进战时经济统制的活动及相关人事安排上。蒋介石为四川善后公债之发行与孔祥熙发生激烈争论，为加强金融统制而迫使张嘉璈离开中国银行，都表现了其经济问题政治化与行政化的强烈倾向。全面抗战后期，《加强国家总动员实施纲领》与《国家总动员法》规定国民政府在非常时期可以依法无偿征用全国一切人力、物力、财力，同时对一切物资实行经济统制。随着田赋“三征”的推行，战时国民政府对经济统制的程度在抗战后期达到顶峰，与此相伴随的是国家资本企业垄断地位的全面确立与民营经济的极度衰弱。统制经济本质上是权力经济，“国民政府各级官吏，在实施统制政策过程中，利用手中职掌的一部分权力，以权谋私，权钱交易，监守自盗，特别是抗战中后期利用通货膨胀，囤积居奇，盗买炒卖，中饱私囊，大发国难财”^[1]。因此，战时统制经济导致经济运行效率低下，乃是不可避免的现象。更为严重的是，到抗战后期，经济腐败所带来的政治影响在农村地区导致非常严重的后果，直接威胁到国民党的统治。人民出版社2009年版，第32—56页。" class="calibre13">^[2]

“国家政权与市民社会间的辩证关系，始终是中国现代化的中心问题。”^[3]为供给对日抗战的迫切制度需求，蒋介石与国民政府过度参预和干涉经济并形成了统制经济体制，本质上违反了以市场经济制度为导向的经济现代化发展方向。高度统制的经济体制对经济的长期发展十分不利，由于制度的历史惯性与路径依赖，抗战后期蒋介石在美国人的敦促下虽多次强调要扶助民营经济发展，外交部次长吴国桢自重庆呈蒋主席缮呈委员长与纳尔生两次谈话纪录代电》（1944年9月27日），《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第3编战时外交（1），第187页。" class="calibre13">^[4]国民政府也确实采取了一些措施，“以国家资本为前驱，辅导私人资本之活跃，以国营事业任其难，扶助民营事业任其易，使政府与人民通力合作”^[5]，并尝试恢复自由经济，但战后统制经济制度及其弊端的惯性延续，应是导致战后国民政府经济转型失败、经济危机爆发并迅速崩溃的内在原因之一。可见，只有创建合适的制度，才能促进经济可持续发展。

现代经济制度的基础是以独立人格为核心的个人本位的价值观，“人们深信他们的生活、自由和追求个人幸福方面的权利是不可让渡的。于是，竞争的观念、创新和冒险的企业家精神充分发展起来”，这是现代经济得以发展的强大精神动力。与统制经济制度相适应，新生活运动宣传的主要是尽忠、合群的传统伦理道德，以国家、权威为本位，虽在抗战时期具有一定的必要性，但从长远的角度来看，不利于现代经济制度的确立。虽然中国具有后发优势，但“引入的新制度与中国传统的、固有的意识形态，或者说是制度环境的矛盾和冲突使这种优势难以得到发挥”^[6]。蒋介石对孙中山三民主义的儒化以及发起以传统伦理道德为主要内容的新生活运动，必然使得此后新制度与制度环境的矛盾具有进一步加深的趋势。

由于抗战准备与持久抗战的目标制约，蒋介石战时经济政策具有明显的军事化趋向，不利于经济的长远发展。蒋介石所处领袖地位和政治人物的属性决定了他考虑经济问题与政策及评判经济人事有着强烈的“泛政治化”倾向。而且这种以“救亡复兴”为中心目标的“泛政治化”倾向有其很大程度的政治合法性。这种“合法的超经济关怀”的国防经济性质，正是导致统制经济制度在战时陷入“困境”和战后迅速崩溃的内在根源。出于对日抗战的需要，蒋介石对具有纲领性指导意义的孙中山实业计划加以军事化解读，他认为“总理的实业计划这部书所定出来的东西，都是发展国计民生最切要的根本企图，明白指示了我们达成这个目的的方针和具体方法，而且就开港筑路以及设置食、衣、住、行物料的各种工厂的内容看起来，实在又是一部极精密的国防计划”^[7]。全面抗战爆发后，在“军事第一、胜利第一”目标之下，蒋介石要求“在经济方面，必须趁此树立国防经济的基础，而根据国防需要，迅速完成经济建设的工作，此类战时经济设施，不仅行于现在抗战时期，且必须延长至战后以达到绝对安全的守势国防之日为止。为了完成这一目的，政府当采取各种步骤以调整生产及金融，改进交通与运输，并要求全国同胞之普遍刻苦勤劳，集中资本，普及劳动，更须政府人民一致努力保护资源，发展军需工业，提高国家生产力，同时实施一切经济活动必要之管制，培养民力，安定民生，使整个国力不断增长，以适应国防建设的需要，以扶植我们经济建设的进行”^[8]。蒋介石要求战时工业发展重心应主要集中于具有国防军事意义的工矿业，从而导致资金、技术、人才过度集中于重工业，特别是蒋介石亲自掌控的主要从事军工生产的资源委员会。由此产生的挤出效应必然减低对民生具有重要意义的民用工业的投资与生产，从而直接影响到广大民众的日常生活与国民经济的长远均衡发展。蒋介石经济政策军事化在战后的延续，也是导致国民党迅速崩溃的重要原因之一。

（二）战时蒋介石经济政策贯彻执行的有限性

政策执行是指一系列使政策项目得以实施并生效的各种行动，政策执行是政策过程的重要阶段，对能否如期实现政策目标至关重要。从抗战胜利的结果来看，战时蒋介石经济政策基本达成预期目标，因而具有无可置疑的“有效性”。但随着抗战胜利，不但“建国必成”的目标远未实现，国民经济运行亦面临前所未有的困境。这说明蒋介石经济政策的表达与实践之间还存在较大的差距，其贯彻执行具有不可忽视的“有限性”。

战时经济政策只有得到下级机关的拥护与执行，才能发挥应有的效力，蒋介石对此十分清楚，他训示中央训练团学员“要建设一个现代的国家，这个责任决不是本团长一个人的责任，而乃是本团学员和教师共同的责任，进一步讲，与其说是我团长个人的责任，毋宁说是你们学员各人的责任更为精确，因为你们做了党员、做了团员，那你们就是这个党和团的主人翁，你们至少亦要担负着这个建国基本干部，和革命中心力量的名义和责任的。这个党和团的使命与责任是全靠你们大家人人能争气、能负责，来继续、来完成。决不是团长一个人能承当一切，须知团长的事业计划和他的理想，若非由你们团员积极努力来接受实行，那团长就是一个空人，还能希望他完成这样艰巨的建国事业么”^[9]。虽然蒋介石对“基本干部”执行自己的政策充满期待，但战时经济政策的执行效果并不尽如人意。蒋介石对此现象也是心知肚明，他在战时乃至战后对下级机关不能贯彻执行其战时经济政策措施亦多次严厉批评。蒋介石在1941年6月召开的第三次全国财政会议上指出：“我们中国一般人向来最大的毛病，第一就是对于会议的决议不能确实执行。……第二就是对于命令，不能认真贯彻。我们现在无论中央或地方，一般文武公务人员，每当奉到上级命令的时候，如稍遇困难，不是说行不通，不能办，不容易办，就是阳奉阴违，敷衍塞责，或是迂回搪塞，全非原意，甚至根本不看命令，随便搁置了事。”^[10]抗战末期，国民党六全大会指出战时“安定金融，增高生产，补助内迁工厂，节制私人资本，裁抑地主兼并，一切有关民生主义的方案，历届全会迭有决议，总裁尤不断指示，万分重视，然亦因物资短少，实力有限，交通困难之故，未能收获预期的效果。更因现实情势的牵制，不能不姑与迁就，急其所急。故虽然有详尽的《国家总动员法》，总呈现出‘徒法不能以自行’的现象。总裁虽在三十一年十月指出‘现在不但军事第一，也是经济第一’，而经济上的动员，依然缺憾不少”^[11]。将战时经济政策执行未达预期效果归因于各种客观条件的束缚，确乎情有可原，然政策执行机构的组织缺陷和政策执行意愿缺乏也是不可忽视的主观原因。

“由于政策制定过程中或多或少都存在理想主义或个人主义因素，因此，政策执行就不仅仅是体现政策内容的贯彻或实施功能，更重要的是体现对政策执行目标的修正和弥补功能。只有这样，才能使政策措施更符合实际情况，从而保证政策实施的效果。”^[12]政策执行机构的预期分析能力和灵活应变能力实际上是政策执行成功与否的关键。事实证明，除资源委员会等极少数中央机构外，国民政府地方各级经济行政组织的灵活应变能力与政策执行意愿均差强人意。对此，蒋介石批评道：“大家只知道坐而言，不能起而行！所以尽管召集许多会议，所得到很完备妥善的议案，或者添设许多新的机关，订出许多详细妥切的办法，但是一般人总是不去实行，尤其是不能照到既决的方案与既定的办法切实去做！议案自议案，机关自机关，始终是一般办事的人共谈一顿，敷衍了事！对于国计民生，始终无所补益。结果中国无论什么事情办不好，无论什么东西没有进步！国家至今还要受外国人的侵略压迫，而且日益陷于危亡！”^[13]导致这种现象的因素非常复杂，就蒋介石经济权力之政策运用而言，蒋介石以手令越级指示，且其政策类型从总政策到基本政策乃至具体政策无所不包，导致下属缺乏主动精神并形成依赖心理，应是主要原因之一。政治家的本质属性使得蒋介石不太可能提出较为持续稳定与学理性强的经济学说或经济思想体系。面对纷繁变乱的时局，蒋介石在思考与处理经济问题时必须“与时俱进”，其经济政策思想具有强烈的“实用主义”色彩与解决“当下”问题的倾向。因此，蒋介石经济思想缺乏系统与连贯性，常随时局与环境的变化而变化，其经济政策措施具有多变甚至前后矛盾的特征，常使下级经济行政机关无所适从，从而影响经济运行效率。集权政治下的决策非科学化与非民主化，必然损害经济运行绩效。有时蒋介石对基层实际状况及其变动并不十分了解，其判断与政策选择必然影响到最终的执行效果，如第三章之“蒋介石与战时工业建设”所述蒋介石对中央电工器材厂厂址的决策过程即是明证。蒋介石本对江西萍乡的实际交通状况知之不详，仅凭一般地理认知即决定中央电工器材厂设在此地，待翁文灏派员前往调查后，发现此地并不宜设厂，复请示蒋介石核准将中央电工器材厂设在湖南湘潭。循环往复的请示与核准，其决策过程费时几达3个月之久。诸如此类的行政手续行为，必然影响经济运行时效。蒋介石对其中的弊端也不是一无所知，1943年3月17日，蒋特意手令财政等部：“今后凡通令各省办理事项，其有环境特别扞格难行者，应斟酌情形量为变通，使政府令得以贯彻。”^[14]

受中国传统政治文化影响，各级政策执行机构的正常运作严重依赖该机构主官的意志，并从而影响执行上级机构下达的命令与政策的意愿，甚至严重阻碍上级机关对下级机关的有效掌控。如第三章之“蒋介石与战时交通建设”所述，蒋介石对西南运输处与宋子良之间的复杂关系心知肚明，所以在宋子良离职后，他一再要求宋子良“必须严令现有处员一律均属继任之人，不准其辞职，以免公务停顿”、“切嘱各部人员绝对服从樵峰命令可也”、“令西南运输处人员绝对照中意改良与服从俞部长指挥”。这是中国传统的“人治”政治文化在近代中国社会的传承与反映，且在民国时期可谓一以贯之的现象。这种政治文化渗透到各级经济行政机构，必然影响到政策执行意愿与力度。

实际上，在国民政府政治运作实践中，运用此种“人治”政治文化最为娴熟者即为蒋介石本人。1931年底至1932年初，蒋在第二次下野与再起的过程中，即娴熟地运用其“人格权力”，使宋子文等人与他同退同进，^[15]从而在派系竞逐中赢得先机。他既站在权力金字塔的顶端，同时也是庞大人际网络的核心。他对宋子良与西南运输处关系的忧心似乎表明，蒋同时也在作茧自缚，其权力在网络层级的包围中正被逐级地无形消解。蒋介石似乎只能有效控制与自己直接往来与隶属的官员与机构，而对官员之下的官员与机构之下的机构的控制与影响，则显得力不从心。实际上，即使如宋子文、孔祥熙等与蒋介石有特殊关系的中央财经要员，也不一定对蒋言听计从。此种状况无疑对蒋介石经济政策的贯彻执行产生了一时——至少在抗战的特殊时期——无法突破的屏障。

“战时有办法，战后才有办法。”“战时无办法，平时更无办法。”^[16]抗战末期蒋介石与美国经济顾问纳尔逊的对话表明，蒋对战时经济政策与战后经济发展的重要关系有着明确的认识。蒋介石虽然对战时经济转型发挥了重大的独特作用，但其战时经济政策的有限性无论在战时还是战后都没有得到有效克服，这是战后国民党溃败大陆的主要经济原因之一。^[17]由此，亦可窥见蒋介石对战时经济转型成败得失所起的多元主导作用。

注释

[1]虞宝棠：《国民政府战时统制经济政策论析》，《史林》1995年第2期，第22页。

[2]请参阅[美]易劳逸著，王建朗、王贤知、贾维译：《毁灭的种子：战争与革命中的国民党中国（1937—1945）》，江苏人民出版社2009年版，第32—56页。

[3][法]白吉尔著，张富强，许世芬译：《中国资产阶级的黄金时代（1911—1937年）》，上海人民出版社1994年版，第391页。

[4]《外交部次长吴国桢自重庆呈蒋主席缮呈委员长与纳尔生两次谈话纪录代电》（1944年9月27日），《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第3编战时外交（1），第187页。

[5]中华年鉴编辑委员会编：《民国三十七年中华年鉴》（下册），中华年鉴社1948年版，第1042—1043页。

[6]王玉茹、刘佛丁、张东刚：《制度变迁与中国近代工业化——以政府的行为分析为中心》，第323页。

[7]蒋介石：《国父遗教概要》，《先总统蒋公思想言论总集》第3卷，第84—85页。

[8]蒋介石：《抗战的新形势与全国努力的方向》，《先总统蒋公思想言论总集》第18卷，第67页。

[9]蒋介石：《说明中训团学员对党国的责任和地位》，《先总统蒋公思想言论总集》第20卷，第358—359页。

[10]蒋介石：《本届财政会议之任务与实施土地政策之必要》，《先总统蒋公思想言论总集》第18卷，第219—220页。

[11]《中国国民党中央党部秘书长吴铁城之〈党务检讨报告〉中有关财政经济金融方面的决策和执行的结果之检讨》（1945年5月7日），《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第4编战时建设（3），第306页。

[12]蔡荣生编著：《经济政策学》，经济时报出版社2005年版，第47页。

[13]蒋介石：《粮食问题之重要》，《先总统蒋公思想言论总集》第11卷，第598页。

[14]机秘甲7561号（1943年3月17日），行政院档案，中国第二历史档案馆藏，全宗号二，目录号2，案卷号1409。

[15]宋子文在财政上有深厚人脉，对其时南京国民政府的正常运转影响甚巨，宋随蒋辞职，孙科内阁即因财政陷入困境而垮台。

[16]《外交部次长吴国桢自重庆呈蒋主席缮呈委员长与纳尔生两次谈话纪录代电》（1944年9月27日），《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第3编战时外交（1），第186页。

[17]陈红民教授曾以驿运和大生产运动为例，对全面抗战时期国共两党动员能力进行比较。陈红民教授认为：两党在动员组织民众（农民）的体制与能力方面确有高下之分。如果这种差别在抗战时期的具体经济措施推展中显得并不特别重要（至多只事关措施的成败），那么当抗战胜利后国家政治演化为国共两党大对决时，谁能更有效地组织动员占中国人口绝大多数的农民站到自己一边，争取他们的支持，就成了至关重要的因素了。战后中共力量的迅速崛起与貌似强大的国民党变得如此不堪一击，其深层的原因其实在抗战时期他们各自发动的一场‘经济复古’运动中已经显现了出来。陈红民：《抗战时期国共两党动员能力之比较》，《二十一世纪》（香港）1996年2月号（总第39期），第57页。