德国学派关于政府制度的论述

19世纪前半叶德意志各邦国政治动荡，德意志处在政治、军事和外交的激烈演变过程中，与英国发达的自由主义经济状况相比德国的经济相对落后。如何克服德国资本主义的后进性，赶超先进国家，就成了德国经济学家最关心的问题。通过十九世纪前半叶的历史学派经济学家弗里德里希·李斯特（Friedrich List, 1789-1846）、罗雪尔（Wilhelm Roscher, 1799-1861）、卡尔·迪策耳（Karl Dietzal, 1829-1894）和海因里希·劳（Karl Heinrich Rall, 1792-1870）等的努力，德国确立起国家保护主义的政治经济学体系，并以此作为德国财政学的理论基础，取得了财政学研究的丰硕成果。

弗里德里希·李斯特是德国历史学派的先驱、德国关税保护主义的倡导者。由于德国所处的经济现状，古典学派之自由资本主义经济学虽然逐步渗入到德国经济学中来，却不能与德国现实的经济政策有机地融合，德国掀起了重新估价古典经济学的思潮。李斯特于1841年发表了《政治经济学的国民体系》一书，主张经济发展阶段论和贸易保护主义。他批判了亚当·斯密和萨伊等人的劳动生产性、非生产性理论，提出“某些法律，某些公共设施，在生产或消费生产力上，都要起或强或弱的作用。”^〔16〕也就是说，李斯特认为政府制度运行所需的国家经费支出是具有生产性的，这就使他的观点完全不同于亚当·斯密等人的说法，李斯特以此为基础而形成的财政理论后来成为国家经费生产论的先驱。可以看出，李斯特的政府制度运行范围至少比亚当·斯密、萨伊等的古典经济学家要宽广一些，国家除履行三大职能外还应保护贸易、保护关税，使德国的经济发展迅速赶上英国等国。

迪策耳在其代表作《从人民经济关系观察国家公债法》中，从国家经费的生产性理论的角度来考察政府制度运行的恰当范围。迪策耳认为，古典学派忽视由国家提供公共物质资料以维持国民经济的发展这一事实，将财政独立于国民经济之外从而限制政府的消费，这种观点是错误的。财政与国民经济是在相互促进中发展的：“即使只限于国民经济领域物质的、具体的物质资料的生产及消费，而把人们的劳务与非物质的资料全然排除在外，也仍然易于证明政府的经济消费是彻头彻尾生产性的。”^〔17〕迪策耳指出，为了使一国的生产得以顺利进行，需要对劳动加以保护，以防御外部的自然暴力和人为暴力。国家需要使用一些物质资料而完成这类保护，这种消耗是生产性的。另外，迪策耳认为要由军队保卫国家、抵御外敌，由法官、官员等保护国内公共秩序，国家举债用于公共交通设施、公路、运河、铁路等建设以及教育与宗教，这些都可以提高生产的稳定状态，因而都具有生产性。迪策耳所举的政府活动其实并没有逃离亚当·斯密为政府运行所划定的范围，其有关政府制度的运行理论比之亚当·斯密并无多少高明之处。只不过较之亚当·斯密，迪策耳更加从正面来肯定政府职能的必要性，并得出国家经费是生产性的结论，这给后来的瓦格纳等经济学家以很大的影响。

19世纪下半叶，资本主义已经由自由资本主义阶段发展到垄断资本主义——帝国主义阶段，古典学派所提出的“廉价政府”等理论已无法适应时代的发展而被逐渐抛弃。德国也实现了资本主义，于1871年成立了德意志帝国，经济上的强大使德国也加入到争夺殖民地的斗争中去。德国的军费开支十分庞大，占到帝国财政支出中40％—70％的比率。同时，为缓和国内的阶级矛盾，德国用于这方面的社会政策费用也大大增加。这两方面使得德国的财政支出规模迅速扩大并趋于膨胀。如何筹划国防费、积极谋求国家财富的增进就成了财政学家的首要任务。这一时期德国财政学的代表人物是史泰因（Lorenz von Stein, 1820-1980）、谢夫勒（Albert Schaffle, 1831-1903）和瓦格纳（Adolf Heinrich Gotthilf Wagner, 1835-1917）。

史泰因将国家活动分为财政宪法，即财政制度以及财务行政两部分。前者论证国家立法与执行的秩序，后者则是“与支出、收入、公债等这些能够计量的财政结果的国家活动，它使私人经济的经济原理发展成一种经济体制，这可以说史泰因的国家财政观念即是‘国民生活与国民经济的所有领域国家正在扩大行政职能’。”^〔18〕在史泰因看来，政府在行政方面也有三项职能，它们是：第一，对国家生活予以节度；第二，维持国家生活的秩序；第三，由其本身再生产自行消费的经济力。紧接着，史泰因又指出了国家为履行这些职责而需要使用资源的限度，这就是从国民中征收赋税的价值不能超过行政提供的物质资料、服务等，否则便会由非生产性的行政导致国民财富的减少，这就为政府制度的运行提供了一个基本的框架。

阿道夫·瓦格纳生活的时代，是德国资本家、工人与地主三足鼎立的复杂时期。瓦格纳一方面反对自由资本主义的经济政策，主张国家积极干预经济；另一方面又提倡改革不合理的分配制度，调和阶级矛盾。瓦格纳与其他一些讲坛社会主义者设立了“社会政策学会”，他的财政学理论因而也被称为“社会政策财政论”。

瓦格纳的政府制度运行理论，首先明确地指出了国家的职能，那就是国家的目的不再仅限于自由资本主义时代的法治和权力的目的，还加上了文化与福利的目的。瓦格纳不再满足于亚当·斯密提出的国家的三大职能的提法，而是将国家职能或曰政府制度的运行扩展到了使国民享受文化财富的领域。用他自己的话来说，就是“‘社会政策’的国家的目的比‘市民时代’的国家有着明显地扩大”^〔19〕。为此，国家必须“扩大国有财产，实行铁路、保险、银行的国有化，施行新的特权及烟草专卖，坚决贯彻煤气、水道、交通设施的公有化，另一方面必须按照社会的赋税政策积极地改变人民所得的分配。”^〔20〕瓦格纳认为不仅维持军队、社会治安、解决社会问题等费用具有生产性，其他一些干预经济的活动同样也是生产性的：“国家财政是获得并消费有形财富即货币的一种强制经济。这种强制经济产生无形财富（公共福利、公共利益等）。因为这种创造表现出有形财富向无形财富的转移过程，而无形财富对国民经济生活来说也是不可缺少的，所以国家的财政经费应是生产性的。”^〔21〕当然，国家职能的扩大，并不意味着政府可以随意使用国家资财，“国家活动的本性与范围，必须以履行各种目标为导向，而这些目标是为人民所认可和由人民的利益所决定的”。但是在实际中，要使国家活动完全符合人民的利益是很难做到的，瓦格纳显然也已认识到了这一点，他又说：“由于拥有统治权，国家可以自由确定自己的任务，确定执行职责的手段以及确定提供给人民的服务数量与种类，而无须考虑人民对这些服务的要求。国家执行这些任务是依靠自己的财政权力或力量，诸如它在特殊领域征集收入的统治权。国家能够通过强制性手段取得所需要的收入，而无须提供特定的利益回报。这种强制获取，尤其是通过一般性的税收制度，是国家作为强制性集体经济的最高形式的典型方式，以获得对我们的私人企业经济资源的控制。”^〔22〕这段话，实际上也深刻地揭示出政府制度运行的本质特征，即它是依靠强制力来获取资源的。虽然理论上要求应用这部分资源来履行国有职能以促进社会财富的增长，但在实际中很难保证政府制度的运行轨道没有丝毫的偏差。

总之，瓦格纳认为自由经济向垄断资本主义的过渡必然使政府制度运行理论也发生相应的变化——自由经济时代的“廉价政府”、“夜警国家”应向垄断资本主义时代的“高价政府”、“社会政策国家”转变，政府职能的扩大是一个必然的规律。瓦格纳旗帜鲜明地反对古典经济学派的财政中性论，提出政府要积极地干预国民经济。应该说，这是符合当时德国的垄断资本主义状况的，具有一定的合理性和先进性。同时，瓦格纳还深刻揭示出政府制度运行的本质特征，即它的强制性。