政府间财政转移支付的纵向均衡概念的

理论分析一、初次财力分配和再次财力分配中的财力纵向均衡概念

财力纵向均衡是一个动态的过程，一般要经过财力的初次分配和再分配两个阶段。在这两个阶段中，决定地方财政财力水平的有地方税、共享税、中央转移支付和政府收费四种收入来源。在初次财力分配中，地方财政从地方税、共享税和政府收费三个来源获得财政收入。由于经济基础不同，地方财政间在初次财力分配实现纵向均衡时就会出现分化，资源禀赋好的地方政府通常会在初次财力分配中就实现事权和财力的匹配，即实现纵向均衡。而经济基础差的地方政府则会面临收不抵支的情况，地方财政的可支配财力水平无法满足支出所需，出现财力纵向不均衡。当一国内的某一层级的地方财政出现了财力纵向失衡现象时，中央财政就需要启动财力再分配机制，通过中央转移支付来弥补这些存在财力缺口地区财政的财力需求。在财力再分配中，存在纵向财力缺口的地区将获得中央财政的转移支付补助，以使这些地方的财政有足够的财力来保障基本公共服务供给。

二、两种理论意义上的财力纵向均衡概念

1.实务意义上的财力纵向均衡概念

实务意义上的财力纵向均衡概念要从纵向均衡和失衡两个方面来进行分析。

(1)实务意义上的财力纵向均衡

即通过两次财政分配实现地方财政的财力与事权相匹配，是传统意义上或一般意义上对财力纵向均衡的理想化表述。包括两个层面：

其一是财力初次分配就实现了全部层级政府的财力纵向均等化，完美地实现了各级政府财力与事权的完美匹配，中央财政不需要动用集中的财力来弥补地方财政的缺口。初次财力分配就实现财力纵向均衡的情况是客观存在的，主要是像新加坡、梵蒂冈这样的单一层级的国家的财政。这些国家小国寡民，中央政府等同于一般国家的地方政府，中央财政等同于一般国家的地方财政，全国财力在初次分配中就可以实现财力与事权的匹配。

其二是财力初次分配中会有一些地方政府出现纵向财力缺口，中央财政有足够的集中财力，按照公允的标准给予这些地方财政以转移支付补助，帮助其实现财力与事权的匹配，以完成供给基本公共服务的政策目标。由于世界上多数国家都是多层级政府，中央政府为维护国家统一、确保政局稳定、有效调控宏观经济社会发展以及确保全国范围的公共服务均等化，必须要在财力初次分配中集中大部分的财政收入，因此，初次财力分配后地方政府会普遍存在财力纵向不均衡现象，这是符合多层级政府国家基本国情的。在按照一定的程序对地方政府财力状况进行评估后，中央财政会按照某一均等化原则，向存在纵向财力缺口的地方政府实施转移支付，消除纵向财力不均衡现象，实现财力纵向均衡。

(2)实务意义上的财力纵向失衡

即通过两次财政分配都无法实现地方财政的财力与事权相匹配。一般也有两种情况：

其一是中央财政有能够满足纵向财力均衡的财力，但由于在财政支出的重要性的评价上存在某种特殊偏好，倾向于将财力投入到政府间财政转移支付之外的财政支出领域，客观上造成政府间纵向财力缺口无法得到充分的弥补，因而财力纵向失衡问题无法得以通过两次财政分配来实现。这种情况多发生在一国的中央政府有比均衡政府间纵向财力失衡更重要的宏观调控目标时，但通常是短期的政策行为，长期内，一旦这些特殊的支出理由消失，中央政府还会将财力重新投入到实现政府间财力纵向均衡的方向上来。

其二是经济发展的水平有限，中央财政无法集中到能够满足政府间纵向财力均衡的财力。在这种情况下，中央政府通过某种财力集中机制将收入从地方政府手中集中到中央，在优先满足中央支出需求的情况下，有条件地向纵向财力失衡程度达到某一标准的地方政府提供不足额的补助，以弥补部分财力缺口。这种情况下，政府间财力纵向失衡问题也无法通过两次财政分配得到有效的缓解，造成政府间纵向财力失衡。由于造成政府间财力纵向失衡的原因在于经济发展水平有限，因此，这样的财力纵向失衡将会长期存在，如果经济条件好转，会逐步好转；反之，则情况会恶化。

但是，如果我们深入思考，就可以发现实务意义上的财力纵向均衡标准的量化在实践中是个难点。客观上，确定政府间财政转移支付的中央财政和提供公共服务的地方政府都无法在某一个时点上用精确的数量关系来标示出全国范围内财力纵向均衡的具体状态。这是因为一方面不具有这样的技术手段，另一方面公共消费偏好不可计量和排序。事实上，决定财力纵向均衡状态的因素不是地方财政收支、中央财政转移支付规模和公共服务供给成本，而是政治决策机制。即在参与政府间财政转移支付的各个博弈方相互作用和共同影响下，由政治决策机制决定财力纵向均衡状态。

进一步推论下去，我们可以看到理想状态的财力纵向均衡模式如果付诸实施往往会遇到客观现实的瓶颈。

2.宪政意义上的财力纵向均衡

宪政意义上的财力纵向均衡概念也要从纵向均衡和不均衡两个方面进行分析。

(1)宪政意义上的财力纵向均衡

即在宪政基础上，中央和地方政府明确划分财权、财力和事权，中央地方各得其所，中央集中全国财政收入的大部分，地方占有少部分，但地方税的管辖权和财政收入的权属清晰，即便财政税收体制发生变动，中央也必须通过严格的宪政程序，本着公平正义的原则，在中央和地方之间对新的财政税收利益格局进行合理的划分。在财权、财力和事权划分明晰的条件下，中央地方财力划分格局也可以视为一种理论意义上的财力纵向均衡状态。但它体现的是中央和地方财政之间权权制衡、财力事权匹配的关系。

(2)宪政意义上的财力纵向失衡

即中央和地方政府并不是在宪政基础上划分财权、财力和事权，这不是说对于中央地方政府间划分财权、财力和事权这么大的事项在法律体系中没有明确的体现，而是只有原则性的规范或只在职能部门的部门规章中体现。中央对财权、财力和事权的划分具有绝对的主导权，地方政府很少能够有效抗衡，一般只能被动地、无条件地接受既定的利益格局。即便某一事先规范了的财政税收利益格局发生不利于地方政府的变动时，中央也无须通过严格的宪政程序，只需要发布中央政府职能部门的行政命令即可实现调解利益格局的目的。在此种中央地方财政纵向均衡的调节机制中，中央容易占据优势，而地方常常陷入财政困境。在没有硬约束的法律机制的保障和中央主导财权、财力和事权划分格局的条件下，中央地方财力划分格局也可以视为一种理论意义上的财力纵向失衡状态。