影响转移支付实现纵向均衡的主要因素

及其作用机制一、分税制的税收收入划分格局

分税制改革是要使税收体制逐步适应社会主义市场经济体制改革，消除1994年保留下来的包干体制的体制弊端，按照规范的分税制要求调整利益格局，解决地区贫富差距扩大等问题，体现中央财政的宏观调控作用。但是，由于整个经济体制改革尚处于摸索时期，分税制表现出几个方面的问题，对政府间财政转移支付实现纵向均衡产生了不利的影响。

一是税收立法落后。现行税制中，只有为数不多的几个税收法规是由立法机构正式立法的，其余的都是以暂行条例等形式出现，不少暂行条例一用几年，甚至几十年。“费改税”进展缓慢，行政性收费过多，社会保障税等新税种又迟迟不出台。

二是地方政府税权相当有限。税权包括税收的立法权、征收权和调整、减免权。目前，地方税权仅限于在地方税征管上具有制定一些具体征收办法的权力，不利于发挥地方管理税收的积极性，也不利于规范地方财政分配关系。一方面，分税制后地方税体系残缺严重，地方税收未跟上地方事权扩大的需要，不少地方通过开征基金、增加收费等来弥补财政支出缺口；另一方面，有的地方又以财政返回的形式代替税收减免，以鼓励某些产业。

三是税收划分不规范，税收征管不协调。目前中央与地方之间的税收划分的标准不统一，既按税种划分，又按行政隶属关系划分，还按行业和收入归属划分。税收划分不规范必然带来许多不利影响，并容易导致中央与地方税收征管的“越位”和“缺位”，出现政令不一等人为的不协调现象，不利于提高税收效率。

四是一些税种不完善，尤其是地方税体系残缺严重。比如增值税、消费税、农业税、城建税等都有待进一步完善，有的还要作重大的变革；内外资企业和个人适用的税制不统一，特别是所得税的不统一，影响税收的公平性，也使税收制度更加复杂而降低税收效率；地方税体系几乎还没有税源广、税基厚的主体税种，地方税大都是些税源分散、征收困难的小税种。由于问题的存在，现行分税制所确定的税收收入的划分格局在短时期内还难于满足地方财政的需求，客观上造成了经济不发达地区地方财政对政府间财政转移支付的依赖。

分税制条件下的税收划分格局表面上是财税制度中职能部门所确定的行为规范，但深究其根源，不难发现，这种利益分配格局实际上是一个国家在既定的政治经济制度和行政体制约束下的必然选择。换而言之，分税制不是由财政制度或财政部门自行决定的，也不是内生因素决定的，而是由整个国家的政治经济制度及行政体制的运行特点决定的，是由财政外部的外生因素决定的。这一点，在当前行政体制改革的大幕拉开后，表现得尤为明显。

二、中央、地方政府间的事权划分

《宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等对各级政府的职能、事权作了一般性的规定，但这种事权的划分过于宽泛，说明不够细化、具体。我国宪法规定中央政府拥有最广泛的事权：行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国人大及其常委会授予的其他职权。地方政府拥有行政执行权、行政领导权、行政监督权、行政管理权等其他事项的办理权。宪法对中央和地方各级政府各自的职责范围的规定，没有明显的区别，几乎是一致的，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻版，中央与地方政府间存在很多交叉事权。在交叉事权领域，没有具体规定各级政府的职责和权力范围，从而难以判断其归属。比如，中央政府具有管理全国公安、司法行政等工作的职能，而各级地方政府同样也具有管理本地行政区域内的公安、司法行政等工作的职能，在履行政府这一职能的过程中，没有详细规定中央与地方的分工。由此，我们可以发现中央地方政府间的事权划分不是由财政体制决定的，而是由行政管理体制决定的，这也就是为什么财政领域讨论财力事权匹配问题，总是有隔靴搔痒之感的原因。财政体制的优化，并不能影响现行行政管理体制决定的事权划分格局，相反，财政体制运行机制的设计，特别是政府间财政转移支付运行机制的设计要沿着行政管理体制设置的事权划分格局展开。

三、地方政府的财政创收能力

纵向均衡问题常常同激励财政创收结合在一起，这是一个误区，是不是财政不努力，要看地方政府所处的自然、经济和社会条件。判断财政努力与否的几种情况：

情况一：自然条件恶劣，无法发展经济，地方政府无法作为，只能靠上级财政。

情况二：自然条件好，但属于生态保护区，地方政府无法作为，只能靠上级财政。

情况三：自然条件好，但属于边防或军事禁区，地方政府无法作为，只能靠上级财政。

情况四：自然条件好，但资源被划归国有企业所有，地方政府作为空间有限，只能靠上级财政。

情况五：自然条件好，但基础条件差，地方经济参与市场活动的交易成本高，地方政府作为空间有限，只能靠上级财政。

情况六：自然条件好，但当地经济社会发展水平落后，地方政府作为的财政收益低，地方政府作为空间有限，只能靠上级财政。

以上六种情况所导致的地方财政自有财力不能满足财政支出需求，即纵向失衡，不能简单地用地方政府主观不努力或有消极的财政依赖思想来简单地定性。

当前国家“十一五”规划提出的主体功能区规划就明确承认了一些生态保护地区不适于发展经济，提出了其财政缺口必须要由财政转移支付来平衡的规划。一般转移支付中的民族因素转移支付、民族地区转移支付、革命老区转移支付、边境地区转移支付、军事禁区转移支付等等转移支付类型客观承认一些地区的自然、经济、社会条件不适合于通过发展经济来增强财政创收能力，但从总体而言，现行的转移支付并没有在制度设计理念上体现出这一观念，仍然将财政创收效率作为衡量地方财政努力的核心指标。

四、地方政府对本级财政收益最大化目标的追求

对地方而言，最大限度地获取本级财政可支配收入是其财政行为的根本出发点。在现行财税体制中，地方政府获得财政收入的渠道有三个：地方税收收入(包括地方税和中央地方共享税)、地方非税收入和上级财政补助收入。这三类财政收入的决定机制和地方政府能够有效驾驭的程度各有特点。

1.地方税收收入

地方税税收入中的地方税收收入是地税征收，地方政府能够完全掌控，但其税基小，征收成本高，税收贡献有限，通常难以成为地方财政收入中的主体。而地方税税收收入中的中央地方共享税收入由国税征收，先入国库再行划分，地方政府直接干预的能力有限。共享税收入对经济发展条件不同的地方的财政收入的影响也不相同。一般而言，经济条件好的地方获得的收入也多，对财政收入的贡献也相应较大；反之，经济条件较差的地方获得的收入也少，对财政收入的共享也相应较小。

2.地方非税收入

地方非税收入不同于规范的税收，地方政府在这一领域的控制力强，可以根据相关的政策制定非税收入的征收项目和标准，且收入的全部都归地方政府支配。由于目前的相关制度尚不完善和健全，地方政府的非税收入很多并没有进入同级财政的预算管理范围，所以成为地方政府付出努力后获取财政收益最大的领域，因而地方政府有主观积极性扩大非税收入的范围和规模。同时，由于在政策层面上对税基和非税收入来源的定义有许多交叉重叠的地方，造成非税收入侵蚀税收收入的现象。

3.上级财政补助收入

在现行财政体制下，地方财政得到的上级补助收入的规模是由地方财政的财力缺口和争取到的建设项目决定的。在经济条件既定的情况下，地方政府的财力自给能力越差，获得上级财政补助的可能性越大；同时，地方政府能够向上级政府争取到的建设项目越多，能够得到的上级财政补助也就越多。

从三种收入的决定机制和地方政府控制能力的强弱分析来看，在税收收入上，地方政府倾向于以完成既定税收任务为激励上限，只要完成了既定的税收任务，就满足了上级财政对本级政府财政努力的基本要求。超收在现行的激励机制设计中是不明智的做法，因为殚精竭虑的超收一没有可持续性的经济基础保障，二要增大以后财政年度的任务基数。在非税收入上，地方政府倾向于尽可能扩大其收入的范围和规模，甚至为了获得非税收入的最大化，地方政府还普遍存在隐瞒真实税基和有限征税的动机。在上级财政补助上，地方政府为获得最大化的补助收入，一般会根据现行财政体制的特点，在两方面多做工作：一方面是人为调整财政收支差额，即财力缺口。可以调整财政收入和财政支出，由于财政支出具有一定的刚性，人为调节的空间有限，故而地方政府多在财政收入上做文章，这也是地方政府隐瞒真实收入的一个动机，少报收入，自然就扩大了财力缺口，在上级财政测算一般性转移支付时会具有竞争优势。另一方面是通过建设项目申报获得更多的上级财政补助。

只要现行财政体制允许地方政府多渠道获取财政收入，并且非税收入相对于税收收入有更大的支配权，那么地方政府在财政收入最大化激励下，就会选择降低组织税收收入的努力程度。这样造成的结果，一方面，降低了税源充裕地区的税收对中央财政的贡献；另一方面，扩大了税源匮乏地区财政对中央财政的依赖程度。