转移支付对缩小区域差距的影响

二、转移支付对缩小区域差距的影响

（一）中央加大了对中西部地区转移支付的力度

改革开放以来，区域差距不断扩大。20世纪90年代中期以来，中央下决心解决日益扩大的区域差距。“九五规划和2010年远景目标纲要”提出：坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距。从“九五”开始，要更加重视支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策。实行规范的中央财政转移支付制度，逐步增加对中西部地区的财政支持。随着全国经济的发展和中央财政实力的增强，逐步提高中央财政用于支持中西部地区的比重。从此，中央财政加大了对中西部地区的支持，特别是在提出西部大开发战略后加大了对西部地区的支持力度，财政转移支付的调整体现了这一政策的转向。虽然税收返还补助仍然还维持着原有的利益格局，但税收返还占转移支付的比重在逐步下降，其他类型的转移支付补助则明显向中西部地区倾斜。1994年开始实施分税制财政体制以来，虽然中西部地区获得的中央财政净转移支付^[3]占地方获得的全部净转移支付的比重在某些年份略有下降，但总体上呈提高趋势，由1995年的60.69%提高到2001年的71.86%，提高了11.2个百分点（见表13-3）。

除税收返还外，许多其他类型的中央财政转移支付补助基本上给予了中西部地区，如一般性转移支付、增发国债补助、增加工资补助、农村税费改革试点补助等。2002年，中西部地区得到的一般性转移支付比重为92.65%，获得的增发国债补助的比重为84.17%。近几年来，中央为了进一步加快中西部地区发展，减缓区域差距扩大的趋势，又增加了一些几乎完全针对中西部地区的转移支付项目，而且规模也较大。例如，为配合西部大开发战略的实施，国务院决定，从2000年起加大对民族地区（包括民族省区和非民族省区的民族自治州）的转移支付力度，以支持民族地区发展。资金来源由两部分构成：一是预算安排，即中央财政在2000年安排民族转移支付资金10亿元的基础上，以后每年按一定比例递增。二是增值税增量返还，即将民族地区上缴中央金库的增值税每年比上年增长部分的80%留给民族地区。其中，增值税增量返还的一半与来源地增值税收入挂钩，直接留给地方；增量返还的另一半，连同预算安排的专项资金一起，根据客观因素进行分配。2000年共有25亿元用于此项转移支付，2001年达到33亿元（张志华，2003）。其他一些增加的转移支付项目还有中小学教师转移支付、增加工资补助等。

表13-3　东、中、西部地区占地方获得的全部净转移支付比重

资料来源：根据财政部有关资料整理。

中西部地区由于得到了大量的转移支付，使转移支付收入在其财政可支配收入和财政支出中占有相当大的比重，特别是西部地区。2002年，西部地区地市县财政总收入中，转移支付比重达57.71%（见表13-4）。

表13-4　分地区地市县财政收入结构（2002年）

资料来源：根据财政部有关资料整理。

2002年，西部地区获得的中央财政净转移支付占财政支出的比重为64.9%（见表13-5）。而且，近几年来，中、西部地区获得的净转移支付占其财政支出的比重迅速提高，分别由1997年的38.35%和49.03%提高到2002年的56.05%和64.9%，分别提高了17.7和15.9个百分点；同期，中西部地区合计的比重由43.63%提高到60.69%，提高了17.1个百分点（见表13-5）。

表13-5　净转移支付占全部地方财政支出比重

资料来源：根据财政部有关资料整理。

（二）转移支付对缩小区域差距的影响

目前，关于区域差距、如何缩小区域差距以及转移支付方面的相关研究文献非常多，但研究转移支付与区域差距之间的关系的成果较少，缺乏对我国现行转移支付制度是否起到了缩小区域差距的作用以及作用大小等方面的定量分析。从理论上说，转移支付的主要目的之一就是为了缩小区域之间在社会和经济发展方面的差距，只要转移支付制度设计科学、合理，就会有助于缩小区域差距，国外在这方面有许多成功的经验，特别是发达国家。但是，我国建立真正规范的转移支付制度的时间较短，现行制度仍在很大程度上保留着过去一些不合理的因素，限制了其在缩小区域差距方面较好地发挥作用。一些研究表明，由于我国现行转移支付制度不完善，因而对缩小区域差距的作用不明显。马栓友的研究表明，1995年至2000年，转移支付并没有起到缩小区域差距的作用。马栓友通过模型对转移支付与地区差距收敛进行了经验分析，他发现在不考虑转移支付因素的两个模型中，估计的收敛系数β分别是-0.012和-0.021，说明地区差距在以1.2%～2.1%的速度扩大。但是，在考虑转移支付的另两个模型中，估计的β分别为-0.018和-0.023，β值比不考虑转移支付时变大，说明转移支付不但没有促进区域经济收敛，反而扩大了地区差距，使区域差距以1.8%和2.3%的速度扩大（马栓友，2003）。

马栓友认为，导致转移支付没有起到缩小区域差距的原因，除了资金使用效率低外，从转移支付制度本身看主要是资金分配不科学和不公平。他通过模型分析发现，现行的转移支付对区域差异考虑得较少。在资金分配时，许多重要的客观因素没有考虑进去，如地域面积、人均GDP、投资率、人均财政收入、城市化、卫生服务水平、基础设施状况等，由于资金分配极不合理，因而缩小区域差距的功能很弱。另一方面，他认为，在转移支付分配中，税收返还和专项补助比重过大，而具有地区平衡功能的一般性转移支付规模和比重太小。税收返还完全考虑的是如何保证既得利益，保留了过去体制中的不合理因素；各种专项补助不仅主观性、随意性较大，而且没有考虑中西部地区经济发展水平低所导致的资金配套的困难。

应该说，马栓友的研究主要是对1995年至2000年转移支付对缩小区域差距实际效果的实证分析，其得出的主要结论也得到这一时期经济增长（GDP）区域差距变化（扩大）状况的支撑。但是，由于马栓友的分析中有一些因素没有考虑在内，其结论还值得推敲。

马栓友研究的时期是1995年至2000年，但中央确定调整（增加）对中西部地区转移支付的政策是在1996年以后，特别是在1998年实施积极的财政政策和1999年实施西部大开发战略以后。实际上，1996年、1997年和1998年的3年，中西部地区得到的中央财政的净转移支付比重仅仅略高于1995年，但低于1994年（见表13-3）。也就是说，1999年以前，中央财政对中西部地区转移支付的倾斜并不明显。因此，如果仅仅以1995年至2000年时期来分析转移支付在缩小区域差距方面的作用，马的结论无疑是正确的，但这一结论还不能充分说明政策调整的效果。由于一部分转移支付对经济增长的效用不会在短期内显现，政策实施的效果有一个滞后期（分省人均GDP变异系数的变化趋势也许部分说明了这一点）。1995年至2000年，分省人均GDP的变异系数不断扩大，表明区域差距不断扩大，这可能部分验证了马栓友的研究结论；但是，2001年以后，无论是全国省际间，还是东中部、东西部省际间人均GDP的变异系数都出现了连续下降的趋势，尽管下降幅度很小（见图13-1），这是否表明转移支付已经开始发挥作用还有待验证。

图13-1　人均GDP变异系数变化趋势