转移支付对缩小农民收入区域差距的影响

三、转移支付对缩小农民收入区域差距的影响

（一）与增加中西部地区农民收入相关的主要转移支付项目及规模

1.积极财政政策和西部大开发战略

自1998年和1999年中央决定实施积极财政政策和西部大开发战略以来，中央财政明显加大了对中西部地区特别是西部地区的投资和转移支付，其中把对农业和农村方面的增发国债补助的绝大多数给予了中西部地区。

1998～2002年的5年间，增发国债中央补助地方实际支出总额达2409.07亿元，东、中、西部地区分别为467.89亿元、745.65亿元和1195.53亿元，分别占总额的19.42%、30.95%和49.63%，中西部地区合计占80.58%；2002年，中西部地区合计比重达到84.17%（见表13-6）。2000年后，西部地区得到的补助明显增加，其占增发国债中央补助地方实际支出中的比重由1998年的32.19%提高到2002年的59.48%，提高了27个百分点；2000年至2002年的3年合计，西部地区比重为53.83%。在增发国债中央补助地方实际支出中，绝大多数直接或间接可以提高农民收入的补助给予了中西部地区，特别是西部地区。

（1）农林水基本建设补助。1998～2002年，总额为829.67亿元的农林水基本建设补助中，中西部地区合计占81.68%，西部地区占40.48%；2002年，西部地区比重为47.61%。

（2）交通基本建设补助。1999～2002年，总额为405.21亿元的交通基本建设补助中，中西部地区合计占92.51%，西部地区占70.85%；2002年，西部地区比重为81.46%。

（3）农村电网基本建设补助。1999～2002年，总额为101.7亿元的农村电网基本建设补助中，98.73%给予了西部地区。

（4）退耕还林还草还湖建设补助。1999～2002年，总额为62.81亿元的退耕还林还草还湖建设补助中，中西部地区合计占93.96%，西部地区占66.9%。

（5）节水灌溉和畜禽良种及防疫建设补助。1999～2002年，总额为24.39亿元的节水灌溉和畜禽良种及防疫建设补助中，中西部地区合计占89.48%，西部地区占64.22%。

（6）村村通广播电视建设补助。1999～2002年，村村通广播电视建设补助中，中西部地区合计占94.15%，西部地区占84.51%。

1999～2002年，上述各项与增加农民收入具有直接或间接关系的增发国债中央补助地方实际支出总额达1333.83亿元，其中，中西部地区合计达1168亿元，占87.57%；西部地区达759.75亿元，占56.96%。2002年，中西部地区合计占增发国债中央补助地方上述项目实际支出的比重为88.96%，西部地区占62.45%，增发国债中央补助地方进一步向中西部地区，特别是西部地区倾斜。

中西部地区上述支出占同期中西部地区增发国债中央补助地方实际支出总额的比重达66.16%，西部地区的这一比重为67.69%，这表明增发国债中央补助地方不仅向中西部地区，特别是西部地区倾斜，而且这些资金中的相当比例投向了中西部地区与增加农民收入具有直接和间接关系的项目。

中央财政通过增发国债资金对地方建设进行补助对于增加农民收入具有重要作用。农林水基本建设和节水灌溉等设施建设，改善了农业生产条件，提高了农业抵御自然灾害的能力；交通条件的改善极大地改变了经济发展的外部环境；农村电网改造不仅改善了农村生产生活条件，而且降低了电价，减轻了农民负担，直接增加了农民收入；退耕还林还草还湖和天然林保护工程等，不仅改善了生态环境，而且通过补贴的方式直接增加了退耕地区农民的收入；许多基本建设项目还可以通过使用农民工来增加农民的务工收入。

表13-6　中西部地区占增发国债中央补助地方部分实际支出比重

资料来源：根据财政部有关资料整理。

2.扶贫

改革以来，为了缓解我国农村中存在的十分严重的贫困现象，中央政府拿出了大量的资金用于扶贫。1994～1999年，中央财政扶贫资金逐年增加，分别为12.4亿元、13亿元、13亿元、28亿元、33.15亿元和33.15亿元，合计132.7亿元。中央财政的扶贫资金在缓解贫困过程中发挥了重要作用。2002年底，我国农村绝对贫困人口已经下降到2820万人，^[4]比1993年减少了4680万人，平均每年减少520万人；同期，农村贫困人口发生率由8.2%下降到3%。

实际上，农村缓解贫困的过程也是农民收入提高的过程和农民收入区域差距缩小的过程。虽然许多人对中央财政扶贫资金的瞄准对象等提出了批评，认为：中央财政扶贫资金的大部分用于592个国家级贫困县，但并没有用到这些县里特定的贫困户或贫困乡，扶贫资金被592个国家级贫困县的2亿农村居民平均使用（世行报告，2001）。但是，尽管中央财政扶贫资金在瞄准贫困人口方面存在着缺陷和偏差（不仅用于国家级贫困县的所有农村居民，而且东部地区贫困人口几乎没有得到中央财政扶贫资金），扶贫的效果可能不能令人十分满意，然而，由于592个国家级贫困县中只有38个县位于东部地区，绝大多数位于中西部地区，因此，只要这些资金被中西部地区农村居民所使用，它实际上还是起到了缩小农民收入区域差距的作用。如果没有中央财政的扶贫资金，贫困地区与发达地区农民收入上的差距会更大。

由于我国农村贫困人口主要集中在西部地区（1996年西部地区农村贫困人口占全国农村贫困人口的70%），因此，西部地区也得到了更多的中央财政扶贫资金的支持。

3.教育

在现行教育管理体制下，主要由县乡人民政府承担农村义务教育的管理以及相应的资金筹措职责。但是，中西部地区，特别是西部地区的县乡财政极为困难，难以提供充足的经费保证农村义务教育的正常发展。为此，中央财政加大了对中西部地区，特别是西部地区农村义务教育转移支付的力度。

从1995年起，中央政府开始启动了“国家贫困地区义务教育工程”。该工程从1995年起到2000年，利用中央普及义务教育专款和地方各级政府的配套资金，帮助全国592个国家级贫困县和部分经济确有困难、基础教育发展薄弱的贫困县基本普及9年义务教育。这项工程总投入100亿元，其中中央财政专项拨款39亿元，地方各级政府根据当地财政状况，按不低于1∶2的配套比例增加“普九”经费78亿元。这项工程主要是帮助贫困县修建校舍、购置教学仪器设备、图书资料和课桌凳，培训师资等。1998～2000年，“国家贫困地区义务教育工程”实施的重点转向了西部的“三片”地区（青海、宁夏、新疆、甘肃、西藏、云南、贵州、广西、内蒙古九省区），中央财政每年拨付专款8亿元用于“工程”建设。

近几年来，中央财政对农村义务教育的支持明显增加，主要体现在工资性转移支付和农村税费改革转移支付上。2002年两项转移支付用于农村义务教育的总数达243.47亿元。2001年和2002年，中央财政每年在补助中西部地区加强农村贫困地区义务教育、农村中小学教师工资补助、消除中小学危房、信息化建设、资助困难学生等方面的专项经费投入都达到了80亿元以上。^[5]这些专项经费投入中的大多数给予了中西部农村地区。从2001年起，为在2年内基本消除现存的中小学危房，中央财政拨出30亿元的专款，重点补助中西部贫困地区。从2002年起，中央财政安排50亿元资金专项用于中西部贫困地区农村中小学教职工工资的发放，其中拨给西部地区20.8亿元，占42%。

2005年年底，国务院决定从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区，中央财政无疑还要继续加大对中西部地区的转移支付。

4.农村税费改革和农业税减免

自2000年安徽进行全省范围的农村税费改革试点以来，农村税费改革已在全国范围展开。为了保证农村税费改革的顺利进行，维持基层政权组织的正常运转和农村义务教育的正常发展，防止出现农民负担的反弹，中央给予进行农村税费改革的试点单位转移支付支持。由于东部地区一些省份为自费改革试点，中央不给予转移支付，因此，中央对农村税费改革的转移支付主要给予了中西部地区。2001年和2002年，中央财政预算专项用于农村税费改革的转移支付共计245.1亿元。^[6]2003年，中央财政对农村税费改革转移支付资金增加到305亿元。

2004年，为了进一步减轻农民负担，中央采取了更为积极的政策，决定从2004年起，在5年内取消农业税，并决定2004年在黑龙江、吉林两省进行免征农业税改革试点，河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等11个粮食主产省份降低3个百分点，其余省份降低1个百分点。为弥补地方因减免农业税而减少的收入，中央财政相应增加了转移支付资金，2004年中央财政对农村税费改革和农业税减免的转移支付达到524亿元。随着农业税减免范围的扩大，转移支付资金不断增加，2005年为662亿元，2006年安排的资金为782亿元。

5.增加对中西部地区工资的转移支付

在各地执行国家统一实施的调整工资政策时，为弥补中西部地区出现的财力缺口，中央财政对其给予了增加工资的专项转移支付补助。2002年，中部地区和西部地区地、市、县分别得到311.21亿元和335.57亿元的增加工资转移支付，两者合计为646.78亿元。某种程度上说，增加工资转移支付补助可以减少部分农村基层政府变相向农民收费用于干部工资发放的行为，因而可以间接地减轻农民负担，增加农民收入。

6.其他专项资金

例如，根据2002年10月中共中央和国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》的要求，从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金。近几年来许多与农业相关的专项资金也向中西部地区倾斜，例如，“丰收计划”、“跨越计划”、“引进计划”、“种子工程”等。

（二）转移支付对缩小农民收入区域差距效果的基本判断

目前，一些研究认为现行转移支付制度对缩小区域差距效果甚微，甚至在某一时期扩大了区域差距。转移支付对缩小农民收入区域差距的效果究竟如何，目前尚未有相关的研究成果，其中一个非常困难的问题是缺乏相关的数据。在规模巨大而种类繁多的转移支付中，很难明确分离出与农民收入直接或间接相关的转移支付。然而，我们虽然不能对转移支付在增加农民收入和缩小农民收入区域差距的具体贡献方面得出精确的统计和计量分析结论，但可以得出一个基本的判断，即转移支付对增加中西部地区、特别是西部地区农民收入并相应缩小农民收入的区域差距方面发挥了一定的作用，或者至少可以说，转移支付减缓了农民收入区域差距扩大的幅度。理由是：

（1）正如前面分析的那样，中央财政真正加大对中西部地区转移支付的倾斜是在1999年以后，而已有的研究所选取的年份数据较早，还不能完全说明目前的状况。近几年来，中央财政明显加大了对中西部地区转移支付的力度，其对缩小区域差距的效果还有待进一步观察。同时，虽然转移支付在缩小区域之间总体经济发展差距上的效果还没有显现出来，但也不能据此判断其在缩小农民收入区域差距上就没有作用。

（2）已有的研究认为，转移支付在缩小区域差距方面的作用甚微甚至起到相反作用的一个重要原因在于，在转移支付中占有较大比重的税收返还和专项补助更多地考虑了发达地区的既得利益，因此，实际上转移支付更有利于发达地区。但是，我们必须看到，近几年来，税收返还的比重在不断下降，而且正如前面所描述的那样，中央财政增加的与农业和农村相关的转移支付绝大多数投向了中西部地区，特别是西部地区。

（3）马栓友的研究表明，现行转移支付制度在所考虑的客观因素中，特别考虑了农业大省区（农业占GDP比重较高）和民族地区这些客观因素。由此，我们可以推断，由于中西部地区农业占GDP的份额相对较大，因而中西部地区农业从转移支付中得到的好处要高于东部地区。回归分析结果表明，财政支农支出与农民收入的弹性系数达1.08，财政支农资金的增加可以带来农民收入更大幅度的增加。^[7]

（4）许多转移支付具有直接增加农民收入的作用，例如，扶贫资金、退耕还林还草、农村电网改造、农村税费改革、农业税减免等，而这些转移支付绝大多数给予了中西部地区。农村税费改革和农业税减免在降低农民税费负担并直接拉动农民收入增长上的作用，中西部地区明显大于东部地区。中央财政的转移支付弥补了地方政府因农村税费改革造成的财政缺口，使农村税费改革得以顺利进行，农民负担得以减轻，直接增加了农民收入，而农村税费改革的主要受益者是中西部地区农民。2002年，东、中、西部地区农民人均纯收入分别比上年增长3.3%、4.7%和6.5%，中西部地区农民收入增长速度快于东部地区，其原因一方面是由于基数低于东部，另一方面税费改革试点扩大对农民增收减负起到了一定作用。2002年，全国人均农民税费负担为78.7元，比上年减少12.5元，下降13.7%，税费负担下降直接拉动农民收入增长0.5个百分点。中部地区农民税费负担下降最为明显，2002年东、中、西部地区农民人均税费负担分别比上年减少6.2元、22.3元和8.9元，分别比上年减少8.1%、17.6%和13.9%。^[8]2003年，农民税费负担进一步减轻，人均负担比2002年减少11.4元，为67.3元；中、西部地区农民人均负担分别减少14元和7.5元。^[9]2004年，农业税减免使农民的税费负担人均减少30元，负担下降44.3%，税费负担占当年农民人均纯收入的比重由2003年的2.6%下降到1.3%。^[10]2005年农业税减免约减轻农民负担220亿元。

（5）农民收入区域差距的实际变化情况在一定程度上或许说明了转移支付的作用。1996年以来，东西部地区之间农民收入的差距虽然在年际间有所波动，但总体上呈缩小趋势，而中西部之间的差距除个别年份外呈不断下降趋势（表13-7），这种状况是否与转移支付相关，需要进行更严谨的计量经济学分析。由于西部地区在针对农业和农村的转移支付中获得了比中部地区更大的份额，特别是1999年以来，同时，由于西部地区人口比重大大小于中部地区，因此，西部地区农民人均获得的与农业和农村相关的转移支付大大高于中部地区。上述情况或许能够间接说明转移支付在东西部地区和中西部地区农民收入差距保持相对稳定和下降中的作用。

表13-7　东、中、西部地区农民人均纯收入差距及其变化

资料来源：中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2004～2005年：中国农村经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2005年版。

（6）我们应将提高农民收入扩展为提高农民总福利，总福利不仅仅包括收入指标，还应包括所享受到的社会福利。转移支付在提高农民总福利水平方面发挥着重大作用。通过转移支付来增加公共产品和服务的供给，可以改善人力资源状况，以及经济社会发展环境，虽然这一类转移支付的短期效应并不明显，但对未来经济增长、农民收入的提高具有长期效应。因此，从这一角度看，最近几年中央在教育、道路、农村电网改造等方面的转移支付向中西部地区、特别是西部地区倾斜，对中西部地区农民福利以及农村发展环境的改善都具有一定的作用。增加对中西部地区公共服务的转移支付，会缩小农民福利的区域差距。

但是，从目前来看，转移支付对缩小农民收入区域差距的效果还不明显，作用还很有限，转移支付的作用可能更主要地体现在减缓农民收入区域差距扩大的幅度以及长期作用上：

（1）由于中央财力还并不宽裕，针对农业和农村的转移支付的规模不可能在短期内大幅度扩大，特别是能够直接增加农民收入的转移支付数量有限，而间接增加农民收入的转移支付（如教育）的效果需要有一个较长时期才能显现。

（2）区域间农民收入差距的实际变化情况表明，农民收入区域差距的缩小基本上局限在东西部地区和中西部地区之间，而东中部地区之间农民收入差距除个别年份外还有所扩大（表13-7）。东西部地区和中西部地区之间农民收入差距缩小的一个原因可能是西部地区得到了较大份额的中央财政的转移支付，特别是得到了较多的与农业和农村有关的转移支付。

（3）农民收入区域差距往往在年际间变化较大，反映出收入差距的变化更多地受到其他方面因素的影响。例如，2004年，东中部地区之间农民收入差距大幅度下降和中西部地区之间收入差距扩大，在很大程度上来自于粮食增产和粮价提高。