完善转移支付制度，缩小农民收入区域差距

四、完善转移支付制度，缩小农民收入区域差距

（一）应继续加大对中西部农村地区的转移支付

20世纪80年代和90年代初期，我国实行的是沿海开放战略，包括财政政策在内的整个宏观经济政策向东部沿海地区倾斜（例如对东部沿海地区实施优惠的税收政策），沿海开放战略使沿海地区经济在较短时期内迅速发展，从而带动了整个农村经济的发展，特别是乡镇企业发展十分迅速。正是在这一时期，农民收入的区域差距迅速扩大。20世纪90年代中期以后，国家调整了发展战略，相对加大了对中西部地区、特别是西部地区的投资和包括转移支付在内的政策倾斜。虽然有研究表明，这一时期的转移支付对缩小区域差距的效果甚微，甚至使区域差距扩大，但前面的描述和分析所得出的基本结论和判断是，转移支付在缩小农民收入区域差距方面还是发挥了一定的作用。尽管东部与中部之间的区域差距仍在扩大，但东部与西部、中部与西部之间的差距在不断缩小，特别是后者。

但是，我们也必须看到，东部地区与中西部地区之间农民收入的绝对差距仍很大；尽管东西部地区整体之间农民收入差距有所缩小，但缩小的速度较为缓慢且不稳定，年际间的波动较大；东中部地区之间农民收入差距扩大的趋势尚未得到扭转。因此，缩小农民收入区域差距的任务十分艰巨。

（1）农民收入区域之间的绝对差距仍很大。2004年，尽管中西部地区农民人均纯收入增长均快于东部地区，特别是中部地区的增长较快，但中部地区农民人均纯收入与东部地区仍相差1260元，而西部地区只及全国平均水平的71.2%和东部地区的52.4%，与东部地区的绝对差距还在扩大，并高达1896元。同时，西部地区农民收入增长的基础还很差，特别是在人力资源、基础设施、民营经济发展等方面，而且农民收入增长的来源比较单一，更多地依赖于农业生产。

（2）中西部农村地区还存在着大量绝对贫困人口和低收入人口。2003年底，全国农村还有2900万绝对贫困人口，^[11]其中84.5%（2450万人）集中在中西部地区，西部地区占58.6%（1698万人）；从贫困发生率看，2003年底，全国农村贫困发生率为3.1%，内蒙古、黑龙江、云南、陕西、甘肃、宁夏、新疆七省区农村贫困发生率在5%～10%之间，而贵州、西藏、青海三省区农村贫困发生率在10%以上。2003年底，全国农村低收入人口^[12]为5617万人，其中83.3%（4682万人）集中在中西部地区，西部地区占46.1%（2592万人）。2003年底，中西部地区农村绝对贫困人口和低收入人口合计7132万人，占全国农村绝对贫困人口和低收入人口总数的83.7%，其中西部地区有4290万人，占西部地区乡村人口总数的15.2%，占全国农村绝对贫困人口和低收入人口总数的50.4%（国家统计局农村社会经济调查总队，2004）。

（3）东部地区与中西部地区在农村公共产品和服务方面的供给能力差距较大。2002年，东部地区县（市）包括转移支付在内的人均财政收入分别比中部地区和西部地区高53.9%和27.6%，由于中西部地区得到了较多的中央财政转移支付，使东部地区人均财政总收入与中西部地区之间的差距比不包括转移支付的人均财政收入差距大大缩小，但差距仍较大（见表13-8）。

表13-8　县（市）人均财政状况的区域比较（2002年）*

注：*不包括县级区。

资料来源：根据财政部有关资料整理。

为了缩小农民收入区域差距，必须采取包括转移支付在内的一系列向中西部地区倾斜的政策，在中央财政实力不断增强的条件下，持续地增加对中西部地区的财政转移支付。但是，我们必须清醒地认识到，缩小收入区域差距将是一个长期的过程，在中央财政有限的情况下，必须提高转移支付资金的使用效率。转移支付的基本目的之一是实现不同地区公共服务水平的均等化，除此之外，对中西部农村地区的转移支付的重点应放在解决当前和今后农民收入增长的主要制约因素方面：改善基础设施状况（如道路、农业水利设施等）、提高人力资本（如义务教育、成人教育、卫生健康等）、增加就业机会和提高就业质量、农业结构调整（如农业技术推广和培训）、消除贫困人口和低收入人口等。缩小农民收入区域差距的转移支付政策还必须采取短期措施与长期措施相结合，短期措施在于增加就业和给予农民直接补贴，长期措施则是提高农民未来就业和提高收入的能力。

（二）提高均等化转移支付的比重并且强化和突出专项补助的作用

从我国现行转移支付实践中看，真正具有均等化作用的一般性转移支付数量很小，很难满足公共服务均等化的要求。1998年至2001年，税收返还补助占中央财政转移支付总额的比重平均达62.1%，而具有均等化性质的过渡期转移支付包括对民族地区的转移支付平均只占1.3%（马栓友，2003）。税收返还补助完全考虑的是既得利益，原有区域差距在税收返还体制下得以延续。均等化转移支付严重不足导致中西部农村地区公共产品和服务供给严重不足，制约了这些地区经济发展环境的改善，限制了农业劳动力转移和获得非农就业机会，影响农民未来收入能力的提高。因此，必须对现行转移支付结构进行调整，提高均等化转移支付的比重，当前可考虑的方式是：在充分考虑中西部地区制约社会经济发展的各种客观因素，设计科学的均等化转移支付公式的前提下，逐步减少税收返还补助的数量和比重，中央将集中的这部分资金用于均等化转移支付。在选择均等化转移支付的各种客观因素时，必须包括农业占GDP比重、农村人口比重、贫困和低收入人口比重、少数民族人口比重、农民收入区域差距、农村公共产品和服务水平的区域差距等因素，并给予较大的权重。

但是，仅仅依靠均等化转移支付还不足以从根本上消除区域差距，还必须对制约中西部地区社会经济发展的一些重要因素、环节重点给予专项补助。在现行转移支付中，专项补助占有较大比重。但是，专项补助种类繁多，重点不突出，而且带有较强的人为因素；同时许多专项补助在配套资金方面也没有充分考虑不发达地区财政拮据的状况。因此，现行专项补助制度需要在调整（缩小）规模和种类、规范的前提下，强化和突出其在解决中西部地区社会和经济发展中的重大问题上的作用，这包括两个方面：①专项补助向中西部地区、中西部农村地区倾斜。②提高专项补助使用的规模效应，专项补助要集中使用，重点用于解决中西部地区的突出问题，重点用于中西部地区自身难以解决的跨区域的基础设施建设、重要的农业水利工程建设、农业结构调整、民族地区经济发展、缓解贫困等方面。此外，应尽量减少中央财政专项补助的地方配套资金数量。

（三）加大对中西部地区县（市）的转移支付

在完善各级政府事权划分的基础上，加大对中西部地区县（市）的转移支付，中央财政的一部分转移支付资金可以直接到县。

由于各级政府之间的事权划分不清晰，导致转移支付存在着效率方面的损失。例如，县乡政府承担了许多不应该承担的责任，使得一部分转移支付没有用到能满足当地居民消费偏好以及当地最需要的公共产品和服务上，导致一部分公共产品和服务的过度供给，而需要的供给不足。例如，一般行政管理供给过度，教育、公共卫生和医疗服务供给不足。事权划分不清，也就无法保证运用因素法所确定的均等化转移支付的数量是否科学合理。

另一方面，在提供农村公共产品和服务方面，县级财政承担着十分繁重的任务。然而，在现行财政体制下，各级政府都强调要进行宏观调控，使得财力层层集中；同时，大多数中西部地区财政还很困难，省级财政难以拿出更多的资金用于转移支付，而且，相当一部分中央财政转移支付被各级层层截留。

因此，必须采取有效措施，保证用于农村的转移支付资金得到有效利用。必须在合理划分各级政府事权的基础上，增加对县级政府的转移支付；同时，应该对现行层层纵向转移支付的方式进行改革和调整，中央财政的一部分转移支付资金可以直接到县。

（四）在加大对西部地区转移支付的同时不应忽视对中部地区的转移支付

在中央对中西部地区转移支付中，西部地区得到了更多的份额。由于西部地区得到了较多的转移支付，以及人口规模小于中部地区，使西部地区人均财政总收入和人均财政支出甚至高于中部地区（表13-8）。东部地区与中部地区和西部地区之间财政收入上的差距更主要的是来自经济发展差距，即使东部地区得到较多的税收返还补助，也是由于其较高的经济发展水平。相反，西部地区人均财政收入和支出高于中部地区，则是由于获得的与本地经济发展状况无关的财政补助较多。从财政总收入和转移支付补助的结构看，中部地区与经济发展水平相关度较高的地方财政一般预算收入（即不包括转移支付的收入和其他收入）与西部地区相差无几，^[13]而人均税收返还和人均所得税基数返还则均高于西部地区，但其他所有与本地经济发展水平无关的补助收入则高于中部地区。例如，2002年，中部地区县（市）人均地方财政一般预算财政收入为163.37元，比西部地区低2.53元；人均税收返还和人均所得税基数返还分别比西部地区多1.65元和2.27元，两者合计多3.82元。同年，中部地区县（市）除税收返还和所得税基数返还以外的各项补助合计人均202.13元，比西部地区少113.86元，由此导致中部地区人均财政可支配收入大大低于西部地区（见表13-9）。

表13-9　中西部地区县（市）人均转移支付比较（2002年）*

注：*不包括县级区。

资料来源：根据财政部有关资料整理。

改革开放以来，我们更多的是关注东西部地区之间差距扩大的问题，近几年更是如此。对东中部地区之间的差距没有给予足够的重视，这显然不利于区域之间的均衡发展。因此，在西部大开发战略要求加大对西部地区政策倾斜的情况下，还应该正视中部地区与东部地区差距仍在不断扩大，以及与西部地区差距在逐步缩小，中部地区发展相对滞后这样一个现实。开发西部地区不能以忽视中部地区发展为代价，对于中部地区农民收入增长的问题应该给予同样的重视。当前，针对中部地区可以特别考虑以下两个方面的转移支付：①鉴于中部地区农民税费负担明显重于东部和西部地区的情况（2003年，中部地区农民人均税费负担90.2元，东部和西部地区分别为60.2元和47.4元），应该加大对中部地区减轻农民税费负担的转移支付。^[14]②中部地区是我国粮食生产主产区，承担着保障我国粮食安全的重大责任。由于粮食生产的比较效益较低，应加大对中部地区粮食主产区农民的直接补贴。

（五）采取优惠政策鼓励劳动密集型民营企业发展

从农民收入来源上看，区域差距主要表现在非农就业和产业结构上的不同。2004年，东部地区农民人均纯收入中，工资性收入占43.41%，而中部地区和西部地区则分别只有29%和27.41%；中、西部地区农民人均工资性收入分别只有东部地区的45.7%和33.1%（见表13-10）。

表13-10　农民人均纯收入来源（2004年）

注：括号里数为各项收入来源占农民人均纯收入的比重。

资料来源：国家统计局农村社会经济调查总队：《中国农村住户调查年鉴》（2004），中国统计出版社，2005年版。

从产业结构上看，农民收入区域差异主要表现在第二和第三产业上。2004年，西部地区农民生产性人均纯收入是东部地区的52.9%，第一产业是东部地区的86.6%，但第二、三产业仅是东部地区的32.7%。第一产业占农民人均生产性纯收入的比重，东部只有37.5%，中、西部地区分别为60.3%和61.4%；第二、三产业所占比重，东部地区为62.5%，中、西部地区则分别只有39.7%和38.6%（见表13-11）。

因此，中西部地区农民收入提高的一个关键在于非农收入的提高，非农收入除有赖于外出务工外，更重要的是要通过本地经济的发展来提供更多的就业机会。在这个方面，民营经济的发展将起到不可估量的作用。近几年来，区域经济差距很大程度上表现为民营经济发展差距上。2004年，东部地区私营企业个数占全国私营企业总数的65.3%，中、西部地区分别占18.8%和15.8%；东部地区私营企业雇用人数占全国私营企业雇用人数的62.6%，中、西部地区分别占21.7%和15.7%；东部地区私营企业注册资本达23857.3亿元，占全国私营企业注册资本的67.6%，中、西部地区分别只占17.3%和15.1%。^[15]中西部地区农村最大优势在于拥有廉价的劳动力，发挥这种优势的过程就是农民收入增长和收入区域差距缩小的过程。随着沿海地区土地、劳动力、能源价格不断上升，劳动密集型产品的比较优势逐渐下降，这将促进劳动密集型产业和产品向中西部地区转移（胡鞍钢，2001）。因此，必须采取有效措施鼓励中西部地区发展民营企业，转移支付政策方面可以考虑对劳动密集型民营企业实行一定程度的税收优惠。对于符合国家产业政策的劳动密集型民营企业应给予所得税方面的减免优惠，所得税减免可以为企业提供一个更好的利润预期，从而增强企业的投资信心。地方财政因所得税减免造成的财政收入的减少由中央财政转移支付弥补。

表13-11　农民人均生产性纯收入构成（2004年）

注：括号里数为各项收入来源占人均生产性纯收入的比重。

资料来源：国家统计局农村社会经济调查总队：《中国农村住户调查年鉴》（2004），中国统计出版社，2005年。

（六）增加对中西部地区农村人力资本提升的转移支付

目前，相对于东部地区，西部地区农村劳动力素质较低。2004年，西部地区仍有46.4%的劳动力处于小学以下文化程度，而东部地区的这一比重为31.4%。2004年，西部地区农村劳动力占全国农村劳动力总数的30.9%，但不识字或识字很少的劳动力却占全国同类农村劳动力总数的47.7%，高中及高中以上文化程度劳动力所占比重则只有22.5%。

中西部地区、特别是西部地区农村医疗卫生状况也较差。许多贫困县的婴儿死亡率和产妇死亡率分别达到10%和0.3%，比全国平均水平至少高出50%到100%，而在贫困乡镇和村庄，情况还要严重。其中传染病和地方病的发病率，如肺结核、碘缺乏症等，集中发生在贫困边远地区。生活在贫困线以下的家庭中，大约一半儿童发育不良（痴呆），铁、维生素A和其他微量元素缺乏症在贫困人口中非常普遍。超过90%以上的儿童忍受慢性寄生虫病的痛苦（世界银行，2001）。

大量的研究结果和经济发展的实践已经表明，人力资本是决定经济增长和收入提高的关键因素之一。农村劳动力文化程度低不仅限制了其对现代农业生产技术的应用能力和经营管理能力，难以通过农业生产结构调整获得更多的农业收入，而且也极大地限制了其从非农就业和外出打工获得收入的能力。

近几年来，虽然中央财政加大了对中西部地区特别是西部地区农村人力资源的转移支付，但投入仍严重不足，与东部地区差距仍较大。以教育为例，中西部地区农村义务教育阶段生均预算内教育经费与东部地区相比仍有一定差距（见表13-12）。尽管青海、宁夏、新疆等地由于地广人稀，教育规模过小，导致生均教育经费支出水平较高，但许多中西部省（市、区）生均预算内教育经费支出低于中西部地区的平均水平。2003年，全国地方农村初级中学生均预算内教育经费支出为815.95元，而河南、贵州分别只有544.3元和588.3元，有12个省（区、市）低于全国平均水平；同年，全国地方农村普通小学生均预算内教育经费支出为723.36元，而河南、湖北分别只有431.1元和464.13元，12个省（区、市）低于全国平均水平。

表13-12　地方农村生均预算内教育经费支出比较（2003年）

注：不包括西藏自治区。

资料来源：根据《中国教育经费统计年鉴》（2003）（中国统计出版社，2004年版）和《中国教育统计年鉴》（2003）（人民教育出版社，2004年版），有关资料整理。

要缩小农民收入区域差距不仅需要通过经济的发展来创造更多的就业机会，同时只有农民自己的就业能力得到提高，才有可能增加收入。提高人力资源质量是提高就业能力的最主要途径。例如，根据胡鞍钢的研究，人口增长率每下降1个千分点或学龄儿童入学率每提高1个千分点，经济增长率可分别提高0.35～0.6个百分点（胡鞍钢，2001）。而农民收入增长又与经济增长率具有较大的相关性，根据改革开放20多年农民收入和经济增长的回归分析结果表明，两者的弹性系数为0.65。^[16]人力资源质量的提高是政府的重要职能之一，同时，鉴于中西部地区人力资源状况的改善具有很大的外溢性，中央财政应该通过转移支付承担起应有的责任：

（1）充分保证中西部地区农村义务教育所必须的经费。要加大对中西部地区农村义务教育的均等化转移支付以保障教师工资的发放和提供必要的日常教学经费，同时，还应加大对基本建设的专项补助，改善教学环境。

（2）对贫困和低收入农户子女就学提供资助，例如，直接给予学费减免。许多低收入农户子女就学费用占去了家庭支出的相当比重，这将影响到农户的基本生活，也会影响到农户的生产投资，降低现时收入，如因困难不上学或辍学又会对未来收入能力的提高产生长期影响。2005年年底，国务院已经决定从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费。

（3）加大对中西部地区农村卫生健康方面的转移支付。例如，建立农村新型合作医疗，并使中央财政提供的转移支付占有较大比重。

（4）对中西部地区农户、特别是贫困农户提供计划生育方面的补助，以降低人口增长率，防止劳动力供给超过就业供给。

（5）对农业富余劳动力提供必要的培训，提高劳动力就业能力。

【注释】

[1]区域具体划分是：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆。

[2]以前称之为过渡期转移支付。

[3]将地方财政支出减去地方财政一般预算收入，大体视为地方从中央财政获得的净转移支付，后同。

[4]按我国政府制定的标准计算，2002年绝对贫困标准为年人均627元。

[5]见《5年间农村义务教育的拨款增加了1.3倍》，《农民日报》2003年9月16日。

[6]赵阳：《农村税费改革2000～2002：背景、成效和进一步改革的建议》，《城乡建设》2003年第4期。

[7]吴坚忠、万东华：《改善环境、让农民增收》，《中国经济时报》2002年3月6日。

[8]见《中部农民税费负担下降最快》，《经济日报》2003年7月8日。

[9]中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2003～2004年：中国农村经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2004年版。

[10]中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2004～2005年：中国农村经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2005年版。

[11]2003年农村绝对贫困人口标准为年人均纯收入637元。

[12]2003年农村低收入人口标准为年人均纯收入882元。

[13]如果考虑到西部地区县（市）财政资源能力较差，上级财政很难通过财政体制集中县（市）财力的因素，西部地区县（市）人均财政本年收入肯定要低于中部地区。

[14]在本章完成后，中央已经决定实施农业税减免政策，这对增加中部地区农民收入具有非常重要的意义。

[15]《中国私营经济年鉴（2002～2004年6月）》，中国致公出版社，2005年版。

[16]吴坚忠、万东华：《改善环境、让农民增收》，《中国经济时报》2002年3月6日。