我国财政转移支付实践

一、我国财政转移支付实践

（一）转移支付的一般解释

政府间财政转移支付主要解决四个问题：①本地财政收入不能满足财政支出的需要，通过转移支付来弥补财政收支缺口。②解决区域间财政能力差别，即一些地区财政资源与其他地区存在着较大差距，因而，通过转移支付消除区域间存在的公共产品和服务供给的过大差距，保证所有地区居民能够享受到最低限度的公共服务。③实现中央政府或地方上级政府的特定目标。④支付外溢性成本，解决由于跨区域受益的“外部性”问题而产生的公共投资不足。

对于我国不发达地区来说，总体上说，转移支付主要是解决前三个问题，因为第四个问题更多地发生在这样一种情况下，即一些地区虽然有投资能力，但因为有相当部分的收益外溢而不愿投资。但是，在某些方面，不发达地区也存在着第四个问题。例如，我国现行义务教育管理体制规定，义务教育管理以及相应的资金筹措主要由县级人民政府负责。但是，在不发达地区，不仅县级财政极为拮据，而且相当多的劳动力向东部地区和大中城市流动，义务教育的“外溢”程度较高，如果不对此进行转移支付，不发达地区义务教育的供给将会严重不足，从而制约发达地区经济发展的潜力。

政府间转移支付分为纵向转移支付和横向转移支付。

纵向转移支付是指不同政府层级之间的转移支付，即中央政府向地方政府，以及地方上级政府向下级政府的转移支付。这种转移支付又分无条件转移支付和有条件转移支付。无条件转移支付（也可称之为一般性转移支付）是指没有任何附加条件的转移支付，接受转移支付的政府完全可以自主地决定资金的使用。有条件转移支付（也可称之为专项补助）是指接受转移支付的地方政府必须按照指定用途使用补助。有条件转移支付还可分为配套补助和非配套补助，配套补助是指接受转移支付的地方政府不仅要按指定用途使用补助，还必须筹措一定的资金；非配套补助只需按指定用途使用补助而不必筹措配套资金。

横向转移支付是指不同区域政府之间的转移支付，是指经济发展水平高的地方政府向经济发展水平低的地方政府、财政相对充裕的地方政府向财政拮据的地方政府转移支付。

（二）目前转移支付的主要形式和内容

1994年实施分税制财政体制改革以来，中央对省（自治区、直辖市）的转移支付补助包括以下几种主要形式和内容：

（1）税收返还。这是在1994年进行分税制财政体制改革时开始采取的一种形式。它是在实施分税制改革时，将原来属于地方税源，但在改革后上划中央的增值税和消费税中的一部分，按税源地原则返还给地方政府。具体做法是：税收返还数额以1993年为基期年核定，按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央地方收入划转的情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税+75%的增值税-中央下划收入），1993年中央净上划收入全额返还给地方，并以此作为以后中央财政对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增返还，递增率按各省、自治区、直辖市增值税和消费税平均增长率的1∶0.3的系数确定，即上述两税平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%（财政部税政司，1995）。

（2）原体制补助。这种形式是原来包干制财政体制下政府转移支付的延续。从1988年开始，中央财政对部分省、自治区实行定额补助，1994年实行分税制以后，中央对地方的定额补助继续按原规定执行。

（3）专项补助。这是中央政府根据实际情况按项目确定的补助形式，是一种具有特定用途的补助，如农业综合开发支出、基本建设支出、支援不发达地区支出、重大自然灾害救济支出、价格补贴支出、农村税费改革补助等。专项补助是我国财政转移支付的一种重要形式，种类繁多，几乎在所有地方财政支出类别中都有中央专项补助支出。

（4）一般性转移支付。^[2]一般性转移支付形式从1995年开始实行，它是一种以均等化为目标、按照统一公式进行计算的中央对地方的补助形式，其资金来源于中央财政的增量收入部分。一般性转移支付额根据各地区的标准财政支出、财力、收入努力不足额以及一般性转移支付系数计算确定，其基本计算公式是：某地区一般性转移支付额=（该地区标准财政支出-该地区标准财政收入）×一般性转移支付系数（何成军，2003）。

（5）增发国债补助。该项补助始于1998年，主要是配合积极财政政策的实施，由中央财政对地方政府的投资给予补助。

（6）增加工资补助。这项补助始于1998年，是为了弥补1998年开始各地执行国家统一实施的调整工资政策而导致中西部地区出现的财力缺口所给予的转移支付补助。

（7）年终结算补助。中央财政在每个财政年度终了后都要与地方财政发生一些结算关系，对上一财政年度在财政体制之外发生的某些事项进行单独结算。

（8）其他补助。目前比较固定的其他形式的一些补助有：中小学教师转移支付、艰苦边远地区津贴补助、天保工程转移支付、退耕还林还草转移支付等。

省（自治区、直辖市）对地市县的转移支付的基本模式、主要内容与中央对省（自治区、直辖市）的转移支付模式、主要内容基本相同，只是在转移支付的具体标准、税收返还比例系数的确定等方面有所不同。

（三）目前转移支付的结构及若干特点

1.转移支付以纵向转移支付为主

目前，我国转移支付主要采取的是纵向逐级转移支付方式，即中央向省、省向地市县、县向乡镇逐级转移支付。虽然也有一些省际之间、地市县之间的对口支援，但相对来说数额不大。由于我国转移支付基本上采取的是逐级转移支付的方式，因此，对于一些财政较为困难的地区来说，就会采取层层截留的办法，首先确保本级财政平衡的需要。由此，越往下转移支付相对越少，也就是说，转移支付的力度是层层减弱，使不发达地区县乡财政越发困难。

2.税收返还比重较大

1994年在实施分税制财政体制之时，税收返还占全部中央财政对地方转移支付的比重高达75.5%，尽管近几年来这一比重在不断下降，但仍占有较大比重。2002年，中央对地方的税收返还占全部中央对地方转移支付的比重仍高达40.9%（见表13-1）。

总体上看，税收返还在转移支付补助中的比重仍较大，但呈逐步下降趋势。2002年，全国地市县从中央财政和省级财政获得的转移支付中，税收返还比重平均为29.95%。分地区看，东部地区比重最高，为41.06%，特别是江苏、浙江、福建和山东的比重分别达70.21%、53.15%、54.35%和64.33%；由于经济发展水平较低和分税制时的基数较低等原因，西部地区税收返还占全部转移支付的比重较低，只有18.01%；中部地区比重为25.28%（见表13-2）。

表13-1　中央对地方转移支付规模及结构

注：*2002年的其他补助包括了专项补助、结算补助等，其内容与其他年份的其他补助不可比。

资料来源：何成军：《中国财政转移支付的基本情况》，全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会调研室编：《中外专家论财政转移支付》，中国财政经济出版社，2003年版；项怀诚：《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》，2003年版。

表13-2　分地区中央、省对地市县转移支付补助结构（2002年）

资料来源：根据财政部有关资料整理。

税收返还制度的确定是以照顾各地区原有既得利益为前提的，实际上将1994年分税制实施前原有不合理的利益分配格局延续下来，因此，东部地区因分税制实施前的基数较高而获得了较多的转移支付。由于税收返还额是以某一年为基期年（中央对地方的税收返还是以1993年为基期年的），而增量是在基期年的基数上逐年递增，因此，这种制度更有利于发达地区，东部地区获得了较大份额的税收返还。1994～2001年，东、中、西部地区得到的税收返还占全部税收返还的比重分别为50.4%、26.8%和22.9%（马栓友，2003）。在东部地区获得了较多税收返还且税收返还仍在全部转移支付中占有很大比重的情况下，转移支付制度在缩小区域差距方面的效果就会大打折扣。

3.实现均等化目标的转移支付比重较小

虽然我国从1995年就建立了按统一公式计算、以实现各地公共服务水平均等化为目标的一般性转移支付制度，但由于这种转移支付只是从每年中央财政收入的增量中拿出一部分，因此，不仅占全部转移支付的比重很小，而且绝对规模也非常有限。中央对省（自治区、直辖市）的一般性转移支付规模由1995年的20.7亿元增加到2002年的279.04亿元，7年间增长了12.5倍，增长速度非常快。但由于绝对规模的起点太低，因此，虽然其占中央财政对地方财政转移支付总额的比重在不断提高，提高速度却很缓慢，仅由1995年的0.8%提高到2002年的3.8%。2002年，共有25个省（自治区、直辖市）获得了一般性转移支付，平均每个省11.16亿元，内蒙古得到的最多，为19.98亿元。但也应该看到，近几年来，中央加大了一般性转移支付的力度，2002年比2001年大幅度增长了100%，为1995年以来增长速度最快的一年。目前，绝大多数省（自治区、直辖市）也建立了对地市县的一般性转移支付制度，但规模也很小。2002年，全国地市县获得的一般性转移支付总额为315.72亿元，占全国地市县转移支付总额的5.5%,比2001年略有提高。但是，实际上绝大多数中西部省份并没有真正建立省级财政对地市县的一般性转移支付制度，中西部地区地市县所得到的一般性转移支付主要来自中央财政，而真正建立了省级财政对地市县一般性转移支付制度的只是部分东部沿海发达省（市）。2002年东部地区得到的中央财政一般性转移支付20.52亿元，但其地区的地市县得到的一般性转移支付达到了142.37亿元，与此相反，中西部地区得到的中央败政一般性转移支付258.52亿元，但其地市县得到的一般性转移支付只有173.34亿元。