领导监督的内涵及特点

一、领导监督的内涵及特点

领导监督是领导活动的重要内容，它对预防和控制领导权力的滥用与腐败、确保领导者勤政廉洁具有重要作用。在我国深化改革，扩大开放，建立社会主义市场经济体制，全面建设小康社会的新时期，在全球化和信息化的时代背景下，重视和研究领导监督，建立健全领导监督体系，强化对领导者的有效监督，实现领导活动的科学化、民主化、法制化、高效化，具有十分重要的现实意义。

（一）领导监督的含义

要了解领导监督，首先要清楚监督的含义。从中文字面来看，“监”就是监视、观察，“督”就是责成、督促。监督就是监视、察看并督导。“监督”一词在史料中最早出现是在《后汉书·郑孔荀列传》：“古之遣将，上设监督之重，下建副二之任，所以尊严国命，谋而鲜过者也”，其意思是说，古时候派兵出外打仗，一般在最高统帅之侧设几名官员，负责监察督促将军按皇帝的命令用兵。在英语中，监督（supervi-sion）一词，是由super和vision两部分组成。super本意指“最高、在上”，vision则指“看”，即察视、观看。二者连用，就是指为了了解情况，从上方察看的意思。从中文和英文的最初意义可以看出，监督，主要是从上面、旁边察看以督促之意。监督是一种社会管理活动，是人类的一种有目的有意志的行为与活动。

领导监督具有广义和狭义之分。狭义的领导监督是指组织系统内部领导者对下属（上级对下级）以及组织内部专设的机关对领导机关及其人员的监督活动。广义的领导监督，主要是指由国家机关、社会团体（包括政党或个人）对领导机关及其人员所进行的监察、督促，其目的是为了使领导机关及其人员的领导活动合法、合理，增强领导的“公仆”意识，防止滥用职权，从而保证领导机关正常地履行职责，提高领导绩效。

这里所谈的领导监督指的是广义的领导监督，即是指各种监督主体对领导机关及其人员行使权力、履行职责的情况所进行的监察与督导活动。从广义上理解领导监督，既有理论上的学理价值，也有实践上的现实意义。从理论上来说，对领导监督取广义上的界定，有利于构建完善的监督机制，对领导活动实施全方位、多角度的系统监督，突出领导监督的特殊性和重要性，并在理论上把领导监督与其他监督区别开来。从实践意义来说，我国的领导监督长期以来一直是一个十分薄弱的环节，腐败之风一直没有得到根本性的遏制。因此，加强领导监督就具有现实的非同寻常的意义。领导监督的疲软，腐败之风的蔓延，除了组织内部监督系统不够健全之外，很重要的原因还在于外部力量对领导机构和领导者的监督作用没有充分发挥出来。因此，对领导监督取广义的理解，有利于我们在实际工作中改革领导制度，完善监督机制，尤其要注重发挥领导机构外部监督系统的功能和作用，以促进领导工作的民主化、公开化、法制化和规范化。

（二）领导监督的特征

根据对领导监督的广义理解，我们认为领导监督具有以下特点。

1.权威性

领导监督是一种对权力的合理约束，以权力作为后盾。在现代民主社会，权力所有者和权力行使者之间相对分离，监督就意味着一种权力对另一种权力的约束监控。领导权力是国家和社会组织中由特定机构和人员行使领导职能的权力，领导权力必然只能由极少数的领导人员来行使。由于人性的弱点，就可能发生权力异化、权力腐败等现象，这样就必须对行使权力的领导者实施监督。权力本身具有强制性、扩张性、腐蚀性，不受制约的权力必然带来腐败，因此，也必须对领导者的权力进行合理的约束，使之发挥正确的作用而减少它的副作用。由于领导监督主要是对领导者所行使的权力进行的制约，因此监督主体也必须具有相应的权力作为监督的后盾，否则，领导监督只能是一句空话，就没有约束力、权威性和有效性。领导监督主体的权威性来源于宪法和法律所赋予的监督权，没有这种监督权，或者这种监督权的虚幻化，领导监督就失去了最重要的权威基础，领导监督就会出现“名不正，言不顺，气不足，力不够”的疲软状态。领导监督要发挥对领导机关及其领导者进行督导和调控的功能，就离不开权威和控制力，离不开以权力作为强大的后盾。

2.外部性

领导监督是一种外部力量的制约，是多种多样的监督主体对领导机关及其人员的一种限制性活动。由于组织的自利性和人的局限性，监督主要是一种异体监督，自身对自身的监督常常是非常困难的，也是效果非常差的。监督的主体和客体不能够两位一体，不能够让领导监督的主体依附于或受制于领导监督的客体，以防两者在一定的时空条件下互换或倒置。也就是说，双方的关系必须是外部的、互不统属的，必须具有相对的独立性。领导监督在形式上有内部监督和外部监督之分。尽管内部监督的主体和客体之间，要么存在着上下级的领导关系，要么存在着一定的隶属关系，因而从整个领导监督体系来说，这种监督不是一种外部力量的制约，而是一种内部的自我约束。但我们认为，如果换一个角度来看，仅就约束的主客体双方来看，主体相对于客体来说也是一种外部性力量，而且这种内部的领导监督的重点是强调上级对下级的一种监督检查，所以，这种内部的领导监督是符合监督本意的，并且在实际的运行过程中也能很好地发挥作用。至于说外部的领导监督，因为监督主体相对于监督客体分属不同的系统，发挥作用的方式和形式也有别于领导系统内部的自我监督，所以，这种监督主体相对于其客体来说，就具有一种外在性。

3.客观性

领导监督是一种强制性的监督，它不以监督客体的意志为转移。领导监督活动不同于其他经济行为和交往行为，它不是建立在被监督者自愿的基础之上，不管被监督者是否意识到、是否愿意，领导监督都在进行。领导监督的强制性来源于法律的严肃性，因为领导监督权在本质上是一种法权，监督行为是对领导者的一种再管理。在现代社会，许多国家为了增强领导监督的有效性，都赋予了领导监督主体一定的权力和权利，即便有的领导监督主体并不直接惩罚或纠正领导活动的不当行为，但它却能够在社会上形成一种氛围和压力，以引起有相应处置权的主体的重视或注意，从而在客观上促使了问题的解决，这在一定意义上也可以说是其强制性的表现。如我们所熟知的舆论监督就是这样。正是在这个意义上说，任何一种领导监督都有客观性，不以监督客体的意志为转移。

4.独立性

领导监督是一种监督主体具有相对独立性的监督活动。现代的领导监督是建立在民主和法治的基础之上的。民主和法治的本质要求领导监督的主体必须具有一定的独立性。领导监督的相对独立性是保证监督的权威性、有效性和合理性的基础，监督主体缺乏独立性，依附于被监督者，就根本谈不上什么监督，这样的监督只能是一种空洞虚幻的摆设。领导监督主体只有向赋予它监督权的组织负责，在不受任何机关、团体和个人干预的情况下，才能真正地体现本身所具有的权威性和约束力。