基本农田建设与城市化进程平衡发展

沈阳市天源地质工程勘查有限公司　孟　然

基本农田是耕地的精华，耕田保护是粮食生产的基础。从1989年全国基本农田保护工作现场会召开之日起，我国基本农田保护工作已经走过了23个年头。粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。根据《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》，至2020年，全国粮食消费量将达到57250万吨。2004—2011年，我国粮食产量从43070万吨增加至57121万吨，实现了“八连增”。但粮食产量受市场和自然两方面因素的影响，要保持稳步增长非常不易，尤其是“八连增”之后，增产压力加大。要达到2020年预期目标需要各方面共同努力，为粮食生产营造良好的制度环境，保障高质量耕地的供给，提升农业科技水平。

然而城市化是人类社会历史进程中的一个重要发展阶段，也是社会生产力发展的必然产物和社会进步的重要体现。但目前我国正处于城市化的快速发展阶段，城市的扩展必将占用更多的耕地，而在一定时期内，我国还必须保证相对充裕的耕地以解决众多人口的吃饭问题。

本文在分析城市化的内涵和我国耕地保护实质的基础上，深入探讨分析了我国城市化与耕地保护的关系和突出矛盾，从而提出了城市化进程与耕地保护协调发展的新思路，对推动我国的城市化进程、提高城市化水平和质量，切实加强对现有耕地的保护，均具有重大的现实意义和深远的战略意义。

一、城市化的内涵和我国耕地保护的实质城市化是城市发展进程的简称

按照《中华人民共和国国家标准城市规划术语》对城市化的定义，是指人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程，是人类进入工业社会以来，出现乡村人口比重降低、城市人口比重上升的过程。首先，表现为非农产业、人口在一定区域内聚集。这个过程不是一次简单的“搬迁”，而是把农村人口转变为城市人口、农民身份市民化、就业方向非农业化的过程。更重要的是通过工业化、现代化改变传统农业社会的生产、生活方式及其发展格局，加快经济、社会结构的转变。因此，城市化不仅需要有与之相适应的工业化和现代化物质条件且还需要以先进的城市文明取代传统落后的农村文明。其次，表现为城市各项设施质量的提高和空间结构的调整。人口聚集的一个直接后果是要求生活区域的规范化、秩序化，要求各项公共设施和基础设施的建设不断完善。城市化是社会经济发展的必然结果，也是推进我国社会主义新农村建设、统筹城乡和谐发展的重要途径。

在全世界总体人口增长、气候变暖等因素的影响下，世界陆地面积的总体变化趋势也是不断减少的。我国耕地资源的主要特征是耕地面积占土地资源比例小，耕地后备资源不足，人均占有耕地的面积大大低于世界人均水平，与其他国家相比较而言，我国耕地保护的形势显得尤为严峻。我国后备耕地资源有限，且生态环境脆弱性十分突出，由于国内外的多种因素，所以我国的粮食安全也不能建立在大量进口的基础上。因此，我国耕地保护的实质是保证一定量的耕地种植农作物，再适量进口贸易的情况下满足本国人民粮食消费的需要，保障国家的粮食安全。

二、城市化与耕地保护的对立统一关系

1.城市化发展客观上需要占用部分耕地城市化是社会经济发展的需要，土地是城市的依托，客观上，城市化建设必然要有一定的土地作保障，而且其中大部分是耕地。

近年来，我国的城市化发展步入“快车道”，成为建国以来我国城市发展的最快时期。据《2001—2002年中国城市发展报告》预测，到2050年，我国的城市化水平将提高到70%以上，在未来50年中，将约有5亿剩余劳动力及家属进城，新增加的城市人口对住房、公共设施和环境等一系列的要求也相应增加，同时，现有城市居民消费水平的提高和新增城市建设将直接带动城市建设用地需求。这样不仅要建立大量新型城市，而且现有的许多城市都不同程度地扩大规模。

2.耕地短缺不利于城市化进程的健康、持续发展

城市建设需要占用一定量的耕地，特别是在城市化进程的初始阶段，大量土地会遭到圈占和浪费，给整个耕地保护带来前所未有的挑战。“当城市化水平较低时，城市扩张的方式是以扩大土地面积的外延式发展途径为主，城市建设用地外延增长必然占用大量耕地，这通常意味着耕地总量的减少，耕地质量的下降，产生所谓‘吃饭和建设’的矛盾。”因此，应慎重考虑各种建设用地对耕地的占用，尤其应重视我国城市进程中可能出现的盲目性、圈地热、占地热，应采取有效措施加强耕地管理与利用，减轻城市化对我国耕地的压力，保证我国的粮食安全。

3.要始终保持城市发展与耕地量的动态平衡

随着我国城市化水平的不断提高，城市人口增长需要相应的土地供应，从而占用部分耕地，并由此产生失地农民，这是符合经济发展规律的。城市化必然会占用耕地，耕地保护是巩固城市化成果的保证，城市化与耕地保护是辩证统一的关系。正确处理和协调两者的关系，实现“城市化过程中保护耕地、耕地为城市化可持续发展提供基础”，是完全可以实现的。

三、我国城市发展与耕地保护之间存在的突出矛盾

1.城市规划和发展求洋、求大，浪费严重

就目前而言，相当一部分城市规划盲目求洋、求大，争相铺新摊子，扩大城市建设规模。据笔者了解，很多中等城市，甚至人口较少的县级小城市建设新区或新城区，这不仅造成城市用地以“摊煎饼”式的扩展，占用了大量耕地，与城市规划原理相悖，而且往往由于扩张过快，城市基础设施难以跟上，造成土地闲置浪费。

2.城市空间结构利用不合理

城市尤其是大中城市的旧城区和一些小城镇被“城中村”低矮的平房或二、三层楼房所覆盖，占地面积较大，而容积率很低，给耕地保护增加了潜在威胁。

3.城市化不彻底造成部分人口双重占地现象

现阶段，很多农民年轻时在城里做工，年迈时则回到农村养老，因此，很多农民在城里挣钱的首要用途就是改善农村的住房条件，他们没有真正地融入城市。这种独特的离土不离乡的中国城市化发展道路，造成了农民工进城打工的双重身份和双重占地现象，也使得农村居民点用地和城市用地同步增长。

四、我国城市化与耕地保护和谐发展的途径城市化必然会占用耕地，但是城市化不一定带来耕地面积的减少

随着我国城市化进程的不断加快，政府有关部门应该采取一定的措施，正确处理和协调两者之间的关系，为在城市化进程中保护耕地、耕地为城市化可持续发展提供基础。

1.树立城市化和耕地保护的科学观

面对城市化的加速推进、我国的耕地面积日趋减少的客观情况，我们必须慎重对待。认识并掌握城市化的一般规律，树立城市化进程与耕地总量保持动态均衡的科学发展观。运用科技手段来改善城市化进程中的土地问题，其中之一就是提高土地容积率，加强多维空间的利用。一方面，我们可以实现城市建筑物的立体化，大力发展高层建筑以节省占地面积；另一方面，我们还可以充分开发利用地下空间，建立起地下交通、停车、商业、存储等设施，使城市建筑用地大大减少。

2.做好城市发展和土地利用统筹规划

针对我国城市化进程中出现的土地不能有效利用的问题，我们应辩证地看待城市化与耕地保护之间的关系，有效协调，合理规划，促进二者共同发展。这就要求在开发和利用城市土地资源的过程中，必须把遵循城市土地的自然规律和土地的经济规律有机结合起来，对城市用地结构进行优化调整。

各级政府应该编制好本级政府城市用地的中长期规划，层层约束，以法律手段、经济手段以及必要的行政监督、舆论监督来构筑城市用地科学规划的长效机制，促使城市建设少用或不占耕地，把城市发展和保护耕地有机地结合起来；构建严格按照城市建设规划和城市土地利用规划要求，体现开发与利用城市土地过程中的经济效益、社会效益、生态效益相统一的总体开发模式。为此，首先，可以加快土地市场化步伐，盘活城市存量土地，即把闲置土地的使用权收回，然后以有偿的方式将其重新配置，以达到城市土地利用结构合理化发展。其次，要合理调整城市用地结构，优化土地配置，改善城市综合环境。再次，还应该引导城市布局与发展方向趋向于合理，结合产业布局和城市功能调整，实施旧城改造，发挥城市土地的最大效益。

3.改革和完善相关配套制度，巩固我国城市化的成果

由于我国存在着城市化不完全的现象，因此国家应该在户籍制度、保障制度、就业制度、住房制度等相关领域进行调整，确保农民进城的生活，使农民进城后转移的不仅仅是劳动力，还应当包括人身，能够在城市获得合法的身份、生活的保障和固定的居所，最终可以把整个家庭都迁移到城市生活。因此，要从根本上解决我国“三农”问题，减少农民，或者在城市化过程中真正“消化”农民，保证逐步实现农民身份市民化，就业方式非农化。因此，必须尽快消除限制农村劳动力流动的各种壁垒，增加农民选择职业、流动迁移、改变社会身份和居住地等方面的自由度，消除客观上造成“离乡不离土”的制约因素，改革传统的户籍制度，鼓励农民有计划地进入城镇落户，使他们既能获得非农就业岗位，又能离土进城，实现职业与身份的双重转换。与此同时，有关部门还应该在农村住宅制度、土地制度等方面做出调整。

在大量农民进城扎根后，就可以考虑到在农村进行村镇布局调整，将分散的、空心化的村庄整合成为规模化的、集约化的现代城镇。

原有的村庄居住用地被释放出来后，就可以通过复垦成为新的耕地。在此基础上，对原有的小块田进行重新规整，就可以得到更多的耕地，也便于规模化的生产作业，实现了农村土地资源的重新整合。

除此之外，由于我国的耕地资源稀缺，因此，国家还应在做好耕地的集约利用方面制定相关的政策，如严格控制小城镇用地，适度扩大大中城市土地供给，充分发挥大城市的聚集效应和规模效应；实行严格的耕地保护，将耕地保护从单纯的数量保护转为质量保护等。