新型城市化进程中的中心镇建设问题研究

新型城市化进程中的中心镇建设问题研究

中心镇作为当前新型城市化的结点，起着为城市成长提供要素支持、加速形成支柱产业、分流城市人口集聚压力、培育新一代城市人口的作用，是当前我国城市化进程中一个十分有效的制度安排。近年来浙江的中心镇建设在省、市、县三级党委政府的政策推动下，经济发展持续加速，人口集聚快速扩张，社会经济全面发展，已取得了一定成效。本文通过对宁波市和嘉兴市部分中心镇进行的典型调研，了解了两市在中心镇培育和发展中的一些经验和体会，主要有制度安排、要素支持、行政推动和自生能力的培养等，但也还存在中心镇规划滞后、产业分工不合理、公共服务不到位、管理体制不畅等问题，需要加大政策力度予以扶持。

城市化是经济和社会发展走向现代化进程中的一个客观历史过程。半个多世纪以来，尤其是改革开放以来，浙江在经济快速发展的同时，城市化进程稳健推进，城市化水平约以年均1．5个百分点的速度提高。但同时我们也看到，目前的城市化是建立在“乡村工业化”和“乡村城镇化”基础上的传统城市化，无论从城市规模、城市布局、城市功能还是产业集聚、基础设施、人口转换、生态环境以及政府服务等方面，仍然难以适应经济社会发展的要求。因此，浙江在全国率先提出实施新型城市化发展战略，在科学发展指引下坚定不移地走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路。而作为新型城市化的主要载体，中心镇优先、健康发展是浙江新型城市化的关键。

一、新型城市化理论及发展中心镇的重要性

（一）基本概念与定义

1．城市化与新型城市化。

城市化，是指人口向城镇或城市地带集中的过程。这个集中化的过程表现为两种形式，一是城镇数目的增多，二是各个城市内人口规模不断扩充。城市化的发展形态有两种模式，或者两种发展道路：一是人口转移型的城市化，强调的是人口由农村向城市的空间转移；二是结构转换型的城市化，强调的是地区经济社会结构由传统社会向现代社会的转型。显然，前者是城市化的初级形态，后者是城市化的高级形态。城市化的发展道路，必然会由初级形态向高级形态转变，即人口转移型的城市化必然会走向结构转换型的城市化。城市化的两个阶段并非是分隔的，而是有联系的。在人口转移型城市化的同时，也会发生结构转换型的城市化；在结构转换型城市化的同时，也会发生人口转移型的城市化。但对我国而言，由于人口总量大，农村人口多，更需要在人口转移型城市化的同时，加快推进结构转换型的城市化。这种强调结构转换的城市化，可以称之为新型城市化的道路。

2．镇与中心镇。

镇是中国由县管辖的基层行政单位，一般为县政府所在地或工商业贸易活动为主的小城镇居民点，相当于乡一级政权。中心镇是指那些在一定区域内区位优势明显、经济实力较强、具有较强的辐射能力和集聚能力的核心镇，是能够带动一片地区发展的增长极。本文讨论的中心镇就是指为各级党委政府通过一定形式明确的重点乡镇，并通过特殊的政策予以扶持、推动发展的镇。

（二）发展中心镇的重要性

1．中心镇的发展有利于城市化进程的有序推进。

当前，在我国的城市化进程中，大城市发展出现了诸多的城市病，众多小城镇的发展又不得不面对基础设施不易配套、资源难以有效利用、就业岗位难以扩大等问题。而中心镇在一定区域内区位优势明显、经济实力较强，对周边农村和乡镇具有较大吸引辐射能力，是联系城市和乡村的一个重要连接点。中心镇可以改变区域中心分布不合理的现象，可以提升区域产业层次，改良区位优越，对周边农村具有较强的集聚力和辐射力。通过这些中心地区的发展效应，增强其对广大农村地区的辐射带动作用，变“重点发展小城镇”为“发展重点小城镇”，是我国推进城市化进程中必须经过的一个环节。

2．中心镇的发展有利于发挥集聚功能、促进区域经济的增长。

目前，农村经济的发展，随着工业化进程的加快，出现了产业集聚的客观要求，中心镇凭借基础设施和服务功能等方面的优势，成为许多工业企业和其他服务企业首选的集聚地。在产业园区内，这些企业能够创造较高生产力，实现较快发展，另一方面也吸收了大量的劳动力，让农民可以就地转移。而且，大量农民进入中心镇后，生活方式的城镇化以及人口集聚将会产生新的社会需求，从而给第三产业的发展带来许多新的机会。中心镇的发展为区域经济的进一步增长提供了现实的可能性。

3．加快中心镇的培育有利于统筹城乡发展。

中心镇是城市化、工业化和农业产业化的重要载体。加快建设和发展中心镇，可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，有效促进二、三产业的发展，缓解农村人多地少的矛盾，促进农业规模效益的提高和农民收入的增长。发展中心镇，有益于促进农业产业化，使农民生活水平得到进一步提高；有益于加快整个农村的发展步伐，加速农村社会文明的全面进步。

二、浙江中心镇建设助推城市化进程

（一）浙江中心镇建设的历史沿革

浙江的中心镇建设正式启动于21世纪初。2000年6月，中共中央、国务院颁发的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》强调：“发展小城镇，是实现我国农村现代化的必由之路。”“加快中心镇的发展，是促进小城镇由数量型向质量型转变，带动农村经济和社会发展的重要战略措施。”2000年9月1日浙江省政府《关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》，明确提出要加强对中心镇建设的领导和规划，因地制宜，大力扶持，把中心镇建设成为集聚能力较强、规模布局合理、功能设施较全、环境优美的区域性中心，加快浙江城市化进程。并以省政府文件确定了136个中心镇名单。随后，各市陆续出台了加快中心镇改革与发展的政策意见，中心镇建设有所加强，但总体跨度不大。

“十一五”期间，省委、省政府根据几年来中心镇的发展经验，于2007年出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，提出的扶持政策和改革措施主要有10项：一是建立和完善中心镇财政体制；二是实施规费优惠政策；三是加大对中心镇的投入；四是加大用地支持力度；五是扩大中心镇经济社会管理权限；六是深化投资体制改革；七是加快推进户籍制度改革；八是加快集体非农建设用地使用制度改革；九是深化农村集体资产管理体制改革；十是加快建立统筹城乡的就业和社会保障制度。该《意见》还确定了列入“十一五”中心镇培育工程的第一批141个省级中心镇名单。在此《意见》指导下，全省大多数市都从本地区发展的实际出发，根据市、县域总体规划，统筹安排，科学布局中心镇培育，全省中心镇建设进入加速期。

进入2010年后，随着浙江获批“转变经济发展方式综合试点省”，作为此次转变经济发展方式的综合试点项目之一，中心镇已经成为县域经济的第二支撑点。总的发展思路是：在培育百大中心镇之时，浙江各市重点推动几个重中之重的中心镇，配备城市的功能职能。2010年10月13日召开的全省中心镇发展改革暨小城市培育试点工作会议强调，浙江将深入推进强镇扩权改革，增补第二批省级中心镇，出台相关政策意见，充分发挥中心镇、小城市在统筹城乡发展中的战略节点作用，加快推进新型城市化。到2015年，力争把200个左右中心镇培育成产业特色鲜明、生态环境优良、社会事业发达、功能设施完善的区域中心。同时，在继续完善城关镇综合功能的基础上，进一步深化研究，推进一批特大镇转型升级发展成为小城市，全省中心镇建设再次提速。

（二）浙江中心镇建设初见成效

从2000年起开始启动的中心镇建设至今已经有十年了，若按2007年中心镇培育起计算，也已经有3年时间。在这段时间里，浙江的中心镇建设在省、市、县三级党委政府的政策推动下，经济发展持续加速，人口集聚快速扩张，社会经济全面发展。

1．中心镇发展已具一定规模。

全省首批选定的141个中心镇，镇域面积占全省建制镇的25．9%，2008年乡镇总人口占全省建制镇的36．0%；平均每个中心镇镇域面积119．34平方公里，是全省建制镇平均水平的1．4倍；平均每个中心镇的乡镇总人口为7．63万人，是全省建制镇平均水平的1．9倍；其中中心镇平均镇区人口3．28万人，是全省建制镇平均水平的2．6倍。

2．中心镇的经济实力不断增强。

2008年中心镇人均农村经济总收入为13．26万元，比全省建制镇平均水平高出8．7%；141个中心镇的农村经济总收入占全省建制镇的比重达到39．1%。2008年141个中心镇的乡镇企业个数占全省建制镇的41．3%，平均每个中心镇有乡镇企业2305个，是全省建制镇平均水平的2．2倍。2008年中心镇乡镇企业实交税金总额比2006年增长32．9%，增速比全省建制镇高5．2个百分点；占全省建制镇企业实交税金总额的38．9%，平均每个中心镇企业实交税金总额2．63亿元，是全省建制镇平均水平的2．1倍。2008年中心镇农民人均纯收入为9585．34元，比全省建制镇平均水平高12．8%，比2006年中心镇农民人均纯收入提高22．6%。从财政收入看，2008年平均每个中心镇的财政收入达到3．16亿元，是全省建制镇的2．2倍，2008年中心镇财政收入比2006年的增速为45．2%，也高出全省建制镇财政收入增速5．1个百分点。

3．中心镇的集聚效应日益显现。

141个重点培育的中心镇，数量上只占全省747个建制镇的18．9%，但乡镇企业个数已占全省建制镇的41．3%；乡镇企业从业人员占全省建制镇的比重为41．2%，比2006年提高了2．2个百分点，其中工业企业从业人员占39．5%，比2006年提高了1．4个百分点；全部从业人员中第三产业从业人员占全省建制镇的41．2%，比2006年提高1．6个百分点。2008年141个中心镇镇区人口比2006年增长6．67%，增速比全省建制镇的镇区人口增速高2．6个百分点；中心镇的平均城镇化率为42．9%，远高于全省建制镇平均32．0%的城镇化率；中心镇的乡镇总人口中，外来人口比重占到16．9%，比全省建制镇的平均水平高4．0个百分点。以上这些数据都显示出中心镇具有更强的产业集聚和人口集聚能力。

4．中心镇的经济活跃度较高。

中心镇的经济活跃度呈现出高于非中心镇的态势，主要表现在：一是中心镇的人口就业率较高。2008年141个中心镇的人口就业率为66．6%，比全省建制镇的平均水平高出1．1个百分点；二是中心镇的第三产业就业比重增长较快。从中心镇的就业结构看，2008年第二产业和第三产业从业人员比重分别为48．4%和32．8%，分别比全省建制镇的平均水平高1．9和3．7个百分点；与2006年相比，中心镇的第三产业从业人员比重提高了2．2个百分点，而同期全省建制镇的该比重只提高了1．5个百分点。

5．中心镇的基础设施逐步完善。

中心镇已拥有较为完善的文化、教育、金融、贸易、休闲娱乐功能。2008年141个中心镇平均拥有11．3个银行、信用社等金融机构，8．3个集贸市场，3．0个图书馆、文化站等，36．3个卫生机构，敬老院、福利院床位数147．6床，分别是全省建制镇平均水平的2．5、2．0、1．5、2．0和1．9倍；平均每个中心镇的公路里程达到127．66公里，是全省建制镇平均水平的1．7倍。尤其是2008年平均每个中心镇的镇区公共绿地面积达到866．69亩，比2006年扩大了34．1%，不仅绿地面积远远大于全省建制镇的平均水平（286．49亩），且与2006年相比的增速也比全省建制镇平均水平高出11．5个百分点，显示了中心镇在生态环境建设上的成效。

综上所述，经过近几年的培育和发展，中心镇的突出地位和重要作用日益显现，部分中心镇综合实力显著增强，中心城区人口快速积聚，建成区面积不断扩大，基础设施日趋完善，已初步形成小城市雏形。

三、浙江中心镇建设的主要经验和体会——以宁波、嘉兴为例

在省委省政府加快培育和发展中心镇的总体精神下，全省各市都从本地区发展的实际出发，根据市、县域总体规划，统筹安排，科学布局中心镇培育，其中的做法、经验和体会各有特色。为此，课题组选取宁波市和嘉兴市的部分中心镇进行了典型调研，了解了两市在中心镇培育和发展中的一些经验和体会。

（一）制度安排

为了加快推进中心镇建设，加速城乡一体化发展，走符合宁波实际、具有宁波特点的新型城镇化道路，2009年7月，宁波市委、市政府在前两年出台的一系列加快中心镇建设的政策措施的基础上，又出台了《关于深化中心镇发展改革加快卫星城市建设的若干意见》，明确提出具备条件的中心镇要发展成为宁波都市圈的卫星城市。2010年7月，宁波市委、市政府制定出台了《关于进一步推进卫星城市创新发展的实施意见》，提出了进一步深化、细化和规范的实施办法。主要包括：第一，创新开发建设体制，创新市对试点镇的管理与服务机制，赋予试点镇部分县（市）区级经济社会管理权限，通过设立国土规划环保分局、财政局和地税分局、综合执法局等，进一步加强市对试点镇的管理和服务；第二，创新财政、金融体制机制，明确卫星城市试点镇享有相当县一级财政权限，在一定时期内新增财力的地方可将部分主要分配给试点镇；土地出让金净收益除上交国家和省以外，全额返还试点镇，主要用于土地整理开发和基础设施建设。第三，创新试点镇行政管理体制。促进卫星城市试点镇政府管理体制从传统的以“三农”为主向以统筹城乡、发展城市、管理城市为主的模式转变。

嘉兴市委、市政府根据1996年至2007年十年来小城镇或者称中心镇的发展经验，结合省政府关于加快推进中心镇培育工程的文件精神，适时地提出了新市镇的概念，并在引导政策设置上，借鉴省委、省政府扩权强县的做法，重点抓了市内各权限的调整，着力推动扩权强镇，为镇域经济社会的发展松绑，提升活力。不仅政策、财力支持等细节上进行调整与倾斜，还从制度层面上进行改革、保障与确认，整合小城镇建设与中心镇建设、新市镇建设等力量，形成有利于新市镇发展的制度环境。权力下放是嘉兴扶持新市镇建设的基础，其核心是提升新市镇发展过程中的自主发展能力与行政效率。在省委、省政府“扩权强县”政策的指引下，嘉兴市通过“扩权强镇”战略，在政策扶持上作了相当大的改革，除下放省、市行政许可、行政审批权限外，还将部分行政处罚和行政管理权限下放。

（二）要素支持

一是资金要素。如宁波市明确市和县（市）区对试点镇的财政分成收入以2009年为基数，新增部分全额留镇，加强内部挖潜，对通过内部挖潜增加的建设用地，全部用于试点镇的发展；嘉兴市提出了“超收分成、规费全留”的资金倾斜政策，即在保证2007年基数的前提下，暂定五年内基数外新增财力的70%以上留镇。市县两级政府财政资金安排的项目，适当增加在市镇内的布局，对市镇符合各种专项资金使用范围的项目，应优先考虑。市镇土地出让金的净收益全部留镇。同时支持和鼓励市镇盘活镇域范围内各种原因形成的各类闲置国有资产、集体资产。二是土地要素。嘉兴市加大土地使用制度改革创新力度，努力破解土地要素制约，鼓励推进农村土地整理、宅基地专项治理和复垦，由此取得的用地指标，省级中心镇全部留用，其他镇80%以上留用。三是人才要素。宁波市和相关县（市）区将试点镇紧缺的城市规划、开发建设、国土、财政、综合执法等管理类专业干部交流到试点镇挂职中层，每个试点镇不少于5名，挂职时间不少于3年，试点镇干部也可派到上级机关挂职锻炼，增长业务才干。嘉兴市对愿意到新市镇、到村（居）工作的各种人才给予了大力度的优惠与政策倾斜，并从子女教育、安居乐业等方面给予支持。

（三）行政推动

为了加大中心镇建设的行政推动力，宁波市初步建立了相应的考核评价体系即《宁波市中心镇改革与发展考核评价办法》，明确提出了中心镇改革与发展的评分标准及依据、考核办法以及先进单位的确定等。并规定考核结果将作为下达中心镇工作资金的重要依据。每年中心镇工作资金总额1000万元，根据考核结果，用“以奖代补”形式分配到各中心镇。明确工作资金主要用于中心镇统一编制区域内生产力和居住点的合理布局规划，以及能有效推进新农村建设的重大基础设施和公共服务设施的规划与建设项目，中心镇所在县（市）区财政1∶2的标准进行配套。

从2008年起，嘉兴市委、市政府将近年来不断加强的城乡一体化考核、统筹城乡发展考核和社会主义新农村考核等行政考核不断细化与整合，于2008年7月16日推出了《嘉兴市2008年度推进强镇扩权培育现代新市镇县（市、区）工作任务考核和新市镇评价办法》，从经济发展和社会发展两个方面，对各地的新市镇建设情况进行考核、评价。对排名列入前十位的镇，由市委、市政府在全市三级干部大会上进行表彰；并对新市镇培育卓有成效的县级党委、政府进行奖励。2009年8月，又对新市镇考核、评价办法加以完善，除加强了对县级、镇级区域党委政府的工作推动外，还增加了新市镇培育的部门考核，加大了行政推动力度。2010年上半年，嘉兴市委市政府继续加强了新市镇建设工作的考核，除考核新市镇建设情况外，还增加了小城市培育工作方面的考核内容，使嘉兴中心镇建设的行政推动上升到新市镇和小城市的高度。

（四）自生能力

宁波市坚持依靠工业化推动，建设实力型城镇。通过完善配套服务、拉长产业链等各种途径，推动特色块状经济，以新型工业化为先导，促进现代农业向现代产业集群发展。一是推动农村工业和服务业向中心镇工业园区集聚。大力培育“一镇一品”的块状经济，并以中心镇发达的工业为依托，大力发展专业市场、商贸、休闲旅游、餐饮等服务业。尤其是块状经济和专业特色市场，已成为城镇与农村联动发展的重要载体，如慈溪周巷镇以家电、机械为主导的制造业及中国食品城，余姚市梁弄镇的灯具制造业，奉化溪口镇的旅游业，象山县石浦镇的水产品加工业及中国水产城等，块状特色经济成为城乡经济融合对接的重要平台。二是优化农业产业布局，提高农业现代化水平。通过积极引导土地向规模经营集中，做大做精农业产业基地，壮大农业龙头企业。目前，各中心镇综合实力得到明显提高，原来承载“三农”的镇域经济已经更多地表现为以第二、三产业为主的城市经济。同时，为增强试点镇党委政府的统筹协调能力，宁波试点镇党政主要领导实行高配，由市委管理。

嘉兴市为了切实加速新市镇发展，推动镇级区域向小城市发展，在推进新市镇培育时，高度重视镇级区域自我发展能力的培养与壮大。操作上注重自主发展能力、要素集聚能力和可持续发展能力等三个能力的培育。一是自主发展能力的培育。从提高镇级领导的话语权入手，提升镇、尤其是新市镇的自主发展能力，对部分新市镇的主要领导进行职级高配，参与县级重大决策过程，充分提升主政领导在市、县二级决策过程中的参与权、表达权、决策权和话语权，提高新市镇对自身发展的把握能力。2007年年底起开始启动新市镇培育工程以来，有近20名新市镇党政主要领导得到了提拔与高配，目前仍在新市镇主要领导岗位上工作的有12位，约占嘉兴新市镇总数的25．5%，其中中心镇党政“一把手”高配的有5个镇，约占中心镇的41．7%。二是提升镇级要素聚集能力。通过建立行政审批“见章盖章”（县、市二级在镇级政府盖章的基础上，见章盖章，直接放行），土地要素指标动态管理（即启动土地复垦与整理，产生多少，使用多少，耕地总量不变），镇级平台自主融资（筹建镇级开发投资公司，自主投资）等机制，进一步扩大了镇级区域对各种发展要素的吸引能力。三是注重产业引导，经济要素相对集中。在新市镇发展中，注重同质产业的扩散与集聚。如在秀洲区洪合镇与桐乡濮院镇的接合部，注重加强毛衫业的发展，由区域间的同质竞争发展为互补型的产带。

四、制约中心镇发展的主要困难、问题和原因

从宁波、嘉兴两地培育、发展中心镇的做法和成效看，近年来在省、市、县三级党委政府的共同努力下已产生了一批人口大镇、经济强镇、市场名镇与旅游古镇等新兴镇，少数镇区已具备小城市的雏形，未来的发展空间很大。但是，中心镇、新市镇和小城市发展中的一些制度安排仍有许多有待完善的地方，局部还需要我们进行制度创新与突破。发展的主要难点有：

（一）规划修编滞后

受各种因素影响，现有城镇规划存在行政分割、各自为政的基本格局，普遍存在市、县、镇各级规划不衔接，统筹发展力度不强等等，阻碍了城镇体系的协调发展。各城镇之间以及城镇内部的各行政村之间横向联系松散，功能重叠，互补效应难以发挥，区域性基础设施建设与城镇建设间缺少区域统筹协调，普遍存在着公共基础设施的共享利用率低等等。其次，中心镇规划特色不够明显，总体规划在体现中心镇作为“城市之末、乡村之首”的特性方面还不够明显，在体现地域特色和文化品位等方面还需进一步完善。在定位上，许多县市区在制定中心镇发展规划时，没能体现出中心镇的“中心”本意，以至于在超越镇域的更大范围内统筹考虑合理的生产力布局、资源配置、公共建设项目的共享方面存在着一定的局限性。

（二）要素制约严重

资金、土地、水电、人才等要素制约了中心镇的发展。一是资金不足，难以满足城镇建设的需要。中心镇建设需要大量的资金，一方面，镇政府面临的基础设施建设任务极为繁重，同时还承担了部分公共服务职能，像教育、卫生、体育等纯公共产品通过层层转移，最后由镇政府承担。另一方面，资金来源面缩小。镇作为县级财政的一个支出单位，资金的来源无确切的保障。银行信贷资金由于政策方面的限制，也无法大量投入。上级财政的支持不能起主流作用，所占比例较小。现行的财政体制和信贷政策在一定程度上制约了中心镇的快速发展。二是土地制约，难以跟上工业扩张的步伐。一方面，可供开发利用的土地资源稀缺。近年来，中心镇在加快户籍改革、促进农村劳动力素质培训和就业转移工作下了很大的工夫，但是多数中心镇普遍存在人多地少现象，使用的土地也是集体土地，根据我国土地管理等有关法律的规定，集体土地使用权不得转让，而且现存尚未开发的土地基本上是农保田，使得可供开发利用的土地资源稀缺。另一方面，征地难问题突出。由于政策的限制，镇政府无法改变现有土地性质，也无权使土地进入二级市场，但在利益等因素的驱动下，一些中心镇存在土地乱占乱用现象。这一方面导致了企业用地产生更大困难，很多企业由于无法获得工业用地，纷纷向外搬迁，带动资本流入其他地区，严重影响了本地经济的发展。另一方面也导致了政府的一些公益事业建设项目由于征地难的缘故推进迟缓，而且中心镇的人口集聚功能也得不到进一步发挥。征地难、拆迁难成为制约中心镇发展的“瓶颈”。此外，人才缺乏也成为突出问题，技术人才和管理人才的不足，制约着产业转型升级和城镇管理水平的提升。

（三）产业发展不够合理

有的中心镇的选定并没有按照经济发展规律来确定，中心镇的“中心”特点不够明显，未能充分体现区域的产业分工和定位。有些省级中心镇与区域产业中心的重叠度偏低，需要作出相应的调整，以提高区域要素的集聚能力和辐射能力。

（四）公共服务还不到位

与城市差异最大的是省级中心镇、新市镇和小城市的公共服务。农民享受的教育便利在城乡间的差距仍然较大，居住地距高中学校所在地的距离远，方便程度低于城镇。城乡间差距较大的公共服务在医疗、卫生等领域也比较突出，如三级甲等、三级乙等以上的医院在非城关镇的镇区中还没有建立，中心镇的医疗条件还仅限于乡镇卫生院、社区医疗站等机构。农村垃圾收集还停留在人工收集，集中填埋阶段。农村生活污水的收集处理还未起步。与城乡居民的期望有一定差距。

（五）管理体制不畅

根据《浙江省村镇规划建设管理条例》第九条规定，乡镇人民政府负责管理本行政区域内的村镇规划建设，具体工作由乡镇建设办公室或村镇建设专职管理人员办理。但基层反映目前乡镇职能弱化，责权不对称，经常面临有责无权、有事难管的窘境。比如：农村违章建筑很多，县级职能部门鞭长莫及，乡镇熟悉情况，但又限于职权无法处理。与扩权强镇不同步的是，事权与财权分享的现象比较突出，镇级政府管理的事务越来越多，而镇级公共财政的来源和省、市、县、镇多级财政的分配比例没有得到相应的扩展，或者说镇级财权的扩张弱于事权的增长，镇级财政困难相当突出。为镇级事权的扩张建立相应的财政支持体系已十分紧迫。

五、对策建议

（一）以竞争培育机制提高布局合理性

从目前中心镇的培育进程看，相对固定的政策倾斜支持并不完全适应发展变化的中心镇发展，需要建立一个中心镇成长的竞争选拔机制，将最具成长力的镇提升为政策支持的重点。以前三年的培育情况为例，相对于省级中心镇的相对固定而言，嘉兴新市镇的支持呈现出普惠、竞争与择优态势，在全市71个镇级区域中，剔除市区和五个县（市）的县城所在地，平湖乍浦镇（嘉兴港区）、海盐秦山镇、平湖钟埭街道、嘉善惠民街道、南湖大桥镇、平湖独山港等一批新市镇已快速成长起来，并在当前的区域发展中发挥了城市节点作用。因此，我们有必要对中心镇、新市镇、小城市的培育政策作相应调整，由单纯的行政推动向政策选择与市场共同作用转变，将省级中心镇等政策支持重点落实到有较强自我发展能力的区域，而不是对区域竞争中处于弱势的镇进行倾斜与投入，提高政策资源、财政资源的利用效率。原则上，每3－5年对省级中心镇等政策倾斜名单进行动态调整，以提高培育的针对性。

（二）以产业发展带动中心镇发展

区域的发展、人口的集聚，以及城市文明的提升都以区域经济的发展为基础，所以，中心镇的发展，小城市的建设都需要建立与产业成长相配套的互动机制，并在区域发展规划、建设安排等方面作好统筹，提高小城市培育的针对性与成功率，降低发展的代价。操作上着重关注产业基础、发展前景和可持续能力等多个方面。中心镇或者小城市等培育对象的选择除历史上人口集聚区外，我们更需要关注当前产业集中、经济高度发达的区域，只有这些区域才会有扎实的发展基础，才有充分的财源能够保证区域基础设施建设、公共服务的普及与提升。产业的发展前景是指我们选择的中心镇或者小城市培育对象的主导产业是否有成长性，是否符合我们的区域发展导向，是否有区域竞争力，只有一个或者一个以上有未来的产业才足以支撑一个小城市的成长。可持续发展能力是指我们选择的培育对象在未来一段时间内是否有能力支持其主导产业发展，包括环境、资源、资金、技术、人才等诸多方面是否能够支撑。如果当地不足以支持，那么是否有外部支撑渠道，只有获得支撑的产业才有可能获得发展，才有可能与小城市互动、互赢。

（三）以行政放权加速中心镇成长

从宁波、嘉兴周边省、市，尤其是江苏等地培育小城市的经验与做法看，以行政放权为主要手段的扩权强镇仍然是下阶段培育中心镇或者小城市的工作重点。通过加大中心镇或者小城市的行政管理权力，缩短管理与发展之间的距离，提高行政效能与行政效率是未来公共管理的主要目标。操作上着力建立事权下放、财权配套与执行监管的工作机制，将小城市的管理权限真正落实到镇级党委、政府，破解“小鞋大脚”的难题。事权下放是指通过网上办公、设立分支机构、窗口受理等形式，将小城市的管理推进到镇一级，实现现场受理、实时办公，最大限度地便民、高效。财权配套是指将原中央、省、市、县等四级党委政府承担管理事项所需的财力保障，与事权下放一起配套下拨给镇级党委政府，以确保其公共管理与公共服务的落实。执行监管是指县及县以上党委政府在下放管理权限的同时，加强执行监管，确保基层政府的执行规范与效率。

（四）以要素集聚推动分工合作

中心镇之间关系除同质竞争外，更多地体现在分工合作上，通过产业分工的细化、定位的差异，以及上下游的分工，可以产生产业互补、行业互补和区域互补，从而推进区域的共同发展。发展轨迹表明，由市场进行要素组合而产生的产业分工是代价最低的分工，为此，我们需要对中心镇的产业成长机制作再引导，通过引导要素的流动，尤其是通过建立要素交易市场，充分发挥市场配置资源的能力，提高区域产业分布的合理性，加速区域经济的发展。

（五）以人口自主流动加速中心镇成长

城市的发展在于人口的集聚，而引导人口流动与流向的相对集中可以加速中心镇、新市镇和小城市的成长。为此，我们需要在人口流动，尤其是农村人口集聚时，对流向中心镇、小城市的人口给予相应的补贴与支持，从而加速小城市的成长。操作上重点解决集聚的居住补偿、就业支持与生活补贴等三个方面的问题，为农民向小城市集中居住创造条件。

（六）以区域整合加速网络型城市的形成

从发展的角度看，北京、上海等大城市的交通拥堵、生活成本高与生活不方便等城市病已成为影响市民生活质量的重要因素，直接影响市民的幸福感。为此，我们要充分吸取大型、特大型城市发展过快的弊端，通过合理安排城市人口的分布来解决城市过大、生活成本高昂等问题。目前嘉兴提出的以中心城市为核心、县级城市为副中心，中心镇为结点，农村新社区为居住点的网络型城市格局可以有效地避免城市扩张过快所带来的各种弊端，在推进区域经济增长的同时，让城乡居民共同享受发展的成果。

　　　　　　课题负责人　沈国良　　　　　　　　

课题组成员　总队综合处　朱卓瑶　　　　　　　　

　　　　　　宁波调查队　陈　琴　　　　　　　　

　　　　　　嘉兴调查队　张全跃　　　　　　　　

　　　　　　　　执　笔　朱卓瑶　陈　琴　张全跃

参考文献：

［1］北京市社会科学研究所城市研究室．国外城市科学文选［M］．贵阳：贵州人民出版社，1984．

［2］岳清唐．新中国成立以来我国城市化思想之演进［J］．贵州财经学院学报，2009，（6）：1－8．

［3］郁鸿胜．建立与世界级城市群相匹配的上海市域城市群研究［J］．科学发展，2009（11）：76－81．