在本书的第一篇第2章我们已经对前苏联、东欧国家中的失业情况进行了比较分析，我们发现这些国家在传统的计划经济体制向市场经济体制过渡的过程中，一方面由于采取急进式经济体制和政治体制的转轨，原来的政治经济秩序包括对外经济秩序被很快摧毁，但是新的体制和秩序不可能在很短的时期内建立起来，因此导致了生产的大幅度下降，国民经济出现负增长，这势必带来失业人数的急剧上升。同时经济体制转轨也要求将原来国有企业中存在的大量隐性失业人员演变为公开的失业人员，这些因素加在一起，就构成了苏联、东欧国家失业率急剧上升的一种特有现象。为了治理急剧上升和发展的失业现象，苏、东各国政府也是动员一切力量，在失业治理措施上做了一些工作。归纳起来，这些也可以被分为两大部分：主动的失业治理措施和被动的失业治理措施。
首先我们来看一下苏、东诸国在主动失业治理方面做了哪些工作。
苏、东各国采取了一系列建设市场的措施，这些措施在不同国家处于不同的实施阶段，有的还仅是经济学家的建议，总的来说，有这样一些方面：（1）增加劳动力供求双方选择机会：第一，提供劳动者和企业在劳动力市场上做出理性选择所需的足够的信息；第二，为寻找工作者提供岗位信息的劳动力流动服务；第三，为更好做出选择提供有效的职业评价与咨询。（2）使劳动力市场上提供的服务多样化：第一，更有效率地安置劳动力。公共的就业服务机构的垄断地位已受到了挑战，在公共服务不能满足市场需求的情况下，私人中介有效地填补了其中的不足。第二，制定了支持私人和公共再培训计划的政策，并在这方面引入了市场机制，这对于增强劳动力的技能，加强质量管理和增加劳动力的流动性很有利。（3）根据个人、雇主、政府谁在劳动力转换的过程中起最重要的作用来设计激励机制，制定相应的制度和政策。（4）提高劳动力的供给质量：第一，开展就业服务，帮助人们估计他们的能力，并对即将出现的失业作出判断和积极的反应。第二，制定再培训政策，有针对性地进行失业再培训，促进劳动力向新兴产业部门转移，这一点对于传统计划经济下扭曲的就业结构的改变是尤为重要的。
由于苏、东各国面临的是大规模的失业，所以对失业的规模进行预测并采取相应措施减少其影响就显得特别重要。在产业老化和就业集中于单一行业和少数国有企业的地区，更易形成大规模的失业，因而将社会公共基金集中用于解决这些地区的失业问题就显得极为重要。
从长远来看，将经济增长与消除失业相结合的工作是一种更为积极的做法。首先，在有些国家通过失业救济金的筹集或通过劳动力机构向失业者提供技术帮助来鼓励失业者自己开办小企业。苏、东各国原本就缺乏小企业的发展，因而这种措施显得很有意义，同时，新开办的小企业又集中于服务业，这对于转变各国就业结构扭曲的状况无疑也是有益的。其次，在捷、匈、波等国，政府还利用工资补贴的方式鼓励企业雇用失业人员，并为他们提供在职培训，以期在补贴结束后，企业愿保留一部分人，但有时这样的补贴可能只鼓励了企业雇用那些有资格享受补贴的人从事已有的工作，而并未创造新的工作。其三，提供公共工程和公共服务方面的临时性工作也适用于苏、东各国，这种做法不仅为环境清洁和基础设施建设提供了劳动力，同时也暂时地降低了失业率，保持了工人与劳动力市场间的联系。
从根本上来说，增加劳动力需求还是要依赖经济增长，在传统计划经济体制下，劳动力当局对劳动力的供需信息不敏感的状况在转轨过程中发生了转变，劳动力当局通过信息搜集和提供各种服务使劳动力的供需吻合，实际上就是促进了经济增长。
下面我们再来讨论苏、东诸国被动的失业治理措施。
在苏、东各国的转轨过程中，大规模失业的产生促使苏、东各国仿效西欧各国的做法，迅速建立起了各自的失业保障基金和相应的救济制度体系[1]。之后，由于失业人数的增加和失业时间的延长，各国政府一再审查重定领取救济金的原则、有权领取救济金的时间以及救济数量。
根据对苏、东各国1995年失业救济制度的考察，我们发现各国制度有一些共同的特征：（1）对领取失业救济的资格设置了条件，即要求在领取失业救济前有一定时间的就业经历，对此规定各国不尽相同，我们在下面再作具体分析。（2）各国为了鼓励人们在享受救济金期限届满之前重新工作，对领取失业救济金的时间也作出限制，这一限制取决于当事人就业时间的长短及年龄。（3）在救济金水平方面，除了阿尔巴尼亚和波兰以外，各国的失业救济都同原来的收入和当事人的就业经历相联系。（4）对于那些无资格领取失业救济金的人，各国政府组织了社会援助计划。援助金额取决于个人经济状况的调查，其最高额通常与最低工资及养老金相联系，数量很小。
下面我们再根据中东欧各个国家的不同做法，对以上各点展开详细讨论。
到1991年底，中东欧所有国家都建立了失业保障体系，阿尔巴尼亚也不例外。自那时起，由于失业人数的增加和时间的延长，该地区各国政府一再审查重定领取救济金的原则、有权领取救济金的时间以及救济金数量，以免不可承受的超支状况。然而，尽管政府制订了严格的规章制度并降低了救济水平，这个体系的基本特征却相对变化很小。尽管政府支出存在着约束，但在保护那些由于国有企业改革而失业的人们的收入方面，却提供了高度的优先权。
1.失业救济金领取的限定条件。
所有体系都对领取失业救济的资格设置了条件，而不是凡不工作者均有此项资格。各个体系对此设置的条件是基本相类似的，但也存在一定的差异。
所有国家都要求在领取失业救济之前，需要有最少一定时间的就业经历。对此规定各国不尽相同，保加利亚、罗马尼亚和波兰的规定是在前一年必须工作6个月，而在捷克、斯洛伐克、匈牙利，则规定在过去3 至4年中必须工作一年以上。为防止有人滥用这一制度，一些国家如阿尔巴尼亚、保加利亚和斯洛伐克还要求救济者必须是被迫离开工作的。
在多数国家，与欧盟通行做法不同的是接受失业救济的人可获得一份有偿工作，尽管其偿付的工资受一定条件限制，如在保加利亚和匈牙利规定该有偿工作的报酬必须低于最低工资。
2.领取失业救济的时间限制。
在多数情况下，领取失业救济时间的长短取决于先前就业时间的长短及当事人的年龄。在所有国家，这一时间都是受限制的，这项限制是为了鼓励人们在享受救济金期限届满之前重新工作。除了罗马尼亚（时限由6个月延至9个月）和保加利亚（以前时限是6个月，现在延至12个月，以被保险的就业时间及年龄而定）之外，自1991年以来，大多数国家的时限都在缩短。各个国家规定接受救济的时间各不相同，匈牙利为3个月，阿尔巴尼亚和波兰为12个月。
3.救济金水平。
除了阿尔巴尼亚和波兰之外，中东欧别的国家失业救济都同原先收入相联系，并有赖于当事人的就业经历。多数国家最初救济金在原先工资的50%到75%之间。然而，在阿尔巴尼亚，失业救济金是固定的（1995年初仅有2000多列克，与最低工资持平）；而在波兰，救济金被一律规定为平均工资的某一比例。在救济金与工资相联系的国家里，对于发放救济金所参照的时间，有的国家规定为就业的最后三个月（如捷克和斯洛伐克），有的则规定为最后一年。除了阿尔巴尼亚和波兰外，其余国家均存在救济金上限；而在罗马尼亚、匈牙利和保加利亚，则存在最低限制，大约在最低工资的70%到95%之间。
4.救济金比率。
对领取失业救济的普遍严格的限制反映在可以领取救济金的失业人口比例逐渐减少，因为越来越多的人领取救济金的时间已经届满。
1991至1994年间，这一地区所有国家的救济金比率都在降低。这一情况在阿尔巴尼亚和斯洛伐克尤为显著，前者从1991年的100%降到1994年的20%，后者则从1991年的80%降至1994年的20%。别的国家降低幅度较小，但依然显著，降幅最小的是波兰，从60%降至50%。对于大多数国家来说，由于设置了领取失业救济金的时间限制而导致的一个必然结果是：在有权领取失业救济金的失业人口比例与长期失业所占比例之间存在着明显的反比关系。
5.社会援助。
在所有国家里，对于那些无资格领取救济金的人（要么他们领取救济的期限届满，要么是因为入不敷出），政府组织了社会援助计划。援助金额取决于对个人经济状况的调查，也就是说一个家庭所能得到的全部收入和其他形式的赡养金决定了受援助的多寡。每个国家援助金的最高额通常与最低工资及养老金相联系，因此数额很小。对于个人来说，援助金额因年龄、婚姻状况和子女数量而定。在某些情况下，最高额的援助超过了失业救济金，甚至超过了原先的工资，特别是对那些技术不熟练，因而工资很低的人来说。在捷克，一个有两个成年人及两个年龄在6岁和10岁间的孩子负担的典型家庭，每月可以得到7 320克朗的社会援助金，几乎超过了总平均工资的10%，并超出了最低工资的2倍。
东欧国家适用的失业保障体系与欧共体国家相差并不太大。所有欧共体成员国都在一定程度上适用保险和救济原则，多数情况下，人们可以满足基本生活需要的援助金。举例来说，西班牙和葡萄牙这两个国家在个人收入方面更接近中东欧国家，而不接近于欧共体其他国家，他们的失业救济金同收入相关，并且初始水平同原先的收入相比相当高（约是80%）。在西班牙，享受初始救济金水平的时限为6个月（同欧共体内其他国家相同），葡萄牙则为21个月（在欧共体内，这一时限仅短于丹麦和荷兰）。在最初期限结束后，救济金的数量逐渐减少，受救济者只能转而依靠有自裁权的地区和当地救济机关。
上面我们就某些共同性的问题对东欧诸国的失业保障体系在初创阶段的基本情况作了一些分析，下面我们再就这些国家的发展演变情况作一介绍，使我们对这些国家的失业保障体系的建设过程有一个较完整的认识。
1.阿尔巴尼亚的情况。
1991年初阿尔巴尼亚首次采用失业救济制度，对那些改革开始后不久即失业并至少工作过3个月者，以及离校后3个月内仍未找到工作的学生，政府均发放救济金。
失业人数的急剧增长导致政府从严设置领取救济金的资格要求。离校学生不再有资格领取救济金，最低工作年限被提高到12个月。
计算救济金水平的方法从与先前工资相联系变为一个固定数目。然而，对于那些具有抚养义务的失业者可以得到另外一笔救济金；另外，由于价格放开后基本消费品和电力价格明显上涨，政府又专门设置了补偿支付金。
对于那些入不敷出的人，政府在1992年推出了社会援助计划，援助金额取决于家庭的收入以及家庭成员的数量与年龄。
2.保加利亚的情况。
失业救济制度自1990年首次采取以来已经历了多次变化，部分原因是政府机构更换频繁（4年中换了7次），而他们关于改革进程的政治观点不尽相同。
失业人数的快速增长导致政府对领取救济金的资格作了严格限制，这一规定在1993年和1994年均有变动，领取救济金的时间被延长了，并就长期的失业者作了特别规定。
最初的规定是：失业者在头一个月领取原先工资的100%，在接下来的5个月中，救济金额递减。在那以后仍未找到工作的人在接下来的3个月领取相当于最低工资的金额。然而新的制度将失业金比率降至最后6个月领取总平均工资的60%，下限和上限分别是最低工资的90% 和140%。
领取失业金的时限从6个月到12个月不等，取决于失业者的年龄和原先工作时间的长短，已结束高中和大学教育的毕业生有资格领取最低工资的80%，前者领取失业金的时间是3个月，后者为6个月。
3.捷克和斯洛伐克的情况。
1990年前捷克斯洛伐克首次采用失业救济制度，那时对领取救济金资格的条件相对很松，救济金额相当于原先税后工资的60%，可持续领取12个月。如果失业是由于结构调整造成的，最初6个月的救济金可相当于原先税后工资的90%。1991年，领取救济金的时间缩短，救济金上限被取消，并废除了关于结构调整引起的失业可领取较高救济金的规定，而那些正接受再培训课程的人可领到原先税后工资的70%。同时，联邦法律授权两个共和国的政府在一定程度上根据本国国情调整立法。结果斯洛伐克规定：在失业后最初6个月，救济金被增加到原先税后工资的65%；而在捷克，这仅适用于结构调整引起的失业。另外，失业者被允许拥有一份有偿工作，在捷克，其工资相当于最低工资的20%，在斯洛伐克，则相当于最低工资的40%，并且等级报酬也允许存在。
1992年，两个共和国就这一制度进行了协调，作出了更严格的规定以免有人滥用这一制度。不再允许失业者拥有有偿工作，一概废除结构调整引起的失业可以领取高额救济金的规定，对救济金的上限作了规定，而下限则被取消，领取救济金的时间缩短到原先的一半。
1993年初两个共和国分离后，在捷克，主要规章制度在很大程度上保持不变，并继续得到实施；在斯洛伐克，失业人数的增加导致了更严格的规定，1993年至1994年间立法规定，只有被解雇的人方可领取救济金，并必须承担适当的社会工作（时间从4个月到9个月不等）。另外，还取消了关于正接受再培训人员可以得到较多救济金的规定。到1995年初，由于平均失业持续时间的延长，对于那些年龄在30到45岁之间的人，有权领取救济金的时间由6个月增至8到9个月。
在这两个共和国里，失业的高中毕业生和大学毕业生均有权领取救济金，尽管其水平相差甚远。在捷克，最初3个月的救济金相当于最低工资的60%，接下来的3个月相当于50%；而在斯洛伐克，救济金只相当于最低工资的45%（在中东欧地区属最低水平）。与其他国家一样，政府还制定了积极的政策措施，以支持雇主向毕业生提供工作与训练机会。
1991年由于取消价格控制而导致价格上涨，政府开始为那些收入不足以维持生存，靠失业救济金生活的家庭提供社会援助，援助金额相当于最低养老金。这两个共和国在管理社会援助方面的规章制度实际上是一致的。在斯洛伐克，以民族货币表现的救济金比率平均比捷克低10%—20%。
4.匈牙利的情况。
在所有中东欧国家中，匈牙利率先于1989年实行了失业救济制度。和其他国家一样，这方面最初立法十分不严密，没有规定等待领取救济金的时间、不合格条件等，而救济金额的上限和下限也相对太高。
1990年发生了两大主要变化：领取救济金的时间从1年延长至2年，在第二年救济金下限和比率都被减少。
1991年发生了更为实质性的变化：在领取救济金的资格方面提出了严格要求；首次拟定了不合格条款；并缩短了领取救济金的时间。
在1992年和1993年，领取救济金的时间进一步缩短，领取失业救济的人数也在减少。
自1991年以来，没有找到工作的高中或大学毕业生有资格领取18个月的救济金，相当于最低工资的75%（和保加利亚一样，是本地区最高水平）。
在调查人口经济状况后发放社会援助，这是对保险制度的补充。随着领取失业救济的人数减少，依靠社会援助的人数在1992年底和1994年底间增加了5倍。
5.波兰的情况。
波兰的失业救济制度经历了数不清的变化，主要是因为最初的规章制度过于宽松，导致失业人数增加时，政府必须承担高昂的费用。最初，实际上任何无工作者都可领取救济金。但这一制度变得越来越严格，要想取得领取失业救济金的资格，失业者必须在前一年至少工作过6个月，并不得拥有一定数量的土地。另外，对于那些事先没有通知即自愿辞职的人，须等到3个月后才可领取救济金，其领取救济金时间也被缩短到一年。然而，那些具有长时间就业经历以及55岁以上者有权继续领取失业救济，直至退休。
自1991年以来，除了上述后一种情况下的失业者领取的救济金被规定为原先工资的75%，其他失业领取的救济金相当于前一季度平均工资的36%（实际上接近于最低工资）。
没有找到工作的学校毕业生有权领取失业救济金，但时间较短（9个月），金额较少（相当于平均工资的12%—28%，依年龄而定）。
6.罗马尼亚的情况。
罗马尼亚1991年建立失业救济制度，救济金发放对象为：在过去12个月中至少工作过6个月的无业人员，在毕业后60天内没有找到工作的高中毕业生和大学毕业生。救济金数额定在以前工资的50%到60%之间，取决于就业的年数（自1992年以后改为最后3个月的净平均工资），高中毕业生的救济金是最低工资的60%，大学毕业生则是70%。救济金一直无上限，直到1994年，为了防止滥用救济金制度，才设置了相当于最低工资两倍的上限。由于平均失业时间的延长，1992年将领取救济金的时间从6个月延长至9个月；另外，对那些期满后仍未找到工作的人继续发放18个月的津贴，相当于最低工资的60%（在失业基金中开支）。另外，还向人们发放社会援助，使得家庭收入可以增加到最低工资的53%到73%（取决于家庭人口数量）。
表9.2 东欧各国社会失业保障制度比较（1995）
【注释】
[1]苏联、东欧国家由于经济制度变革以前不存在失业保障体系，因此像西方国家那样的失业保险制度是不存在的，制度变革以后所施行的失业保障体系实际上还是一种失业救济体系，但是这种救济金发放不是针对所有人的，因此从这个意义上讲又不同于西方的失业救济，西方的失业救济在东欧就被称为社会援助。
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