转轨过渡时期的政府采购

第三节　转轨过渡时期的政府采购

这个阶段的政府采购的特点是信息效率、激励约束效率较低。

一、政府采购处于无序状态

在1979—1996年期间，我国的政府采购处于无序状态。改革开放以后，随着国家经济体制改革的逐步深入，市场在资源配置中开始逐步发挥越来越重要的作用，计划手段的作用在不断弱化。在经济体制改革过程中，中国的经济也发生了巨大变化，政府采购资金迅速增加，采购规模不断扩大。同时，市场商品日益丰富，企业所有制形式呈现多样化，竞争的条件也日益成熟。但是，由于当时中国政府的财政改革重点放在理顺财政收入管理体制上，没有及时根据形势变化，制定出关于政府采购的法律或者规章制度，导致计划体制遗留的弊端在政府采购实践中日益凸现，突出表现在以下几个方面:一是财政资金的分配与使用脱节，政府对财政资金的使用缺乏有效的监督;二是采购实体拥有采购决策的自主权，重复采购、盲目采购、随意采购、采购进口产品的现象非常普遍，造成严重的资源浪费;于是采购资金不能完全按预算目标使用，挤占、截留、挪用采购资金的现象十分严重;四是采购质量得不到有效保证;五是采购过程不透明，容易滋生采购活动中的腐败现象;六是政府采购活动处于自由和分散状态，形不成合力，不能发挥政府采购的宏观调控作用。

可以看出，这个阶段的政府采购制度，很明显地处于较低激励约束效率的状态。由于缺乏相关的制度设计与建设，不仅造成了采购资金效益的低下与腐败现象的增多，而且使数额巨大的采购支出缺乏政策目标，未能发挥政府采购对国内产业的支持和促进作用。此外，在当时的政府采购领域，信息技术手段极其落后，采购活动又大都采取分散的方式，透明度低，政府采购信息也未曾统一正式公开，造成采购方与供应商的信息搜寻成本与信息获取成本都较高，导致了当时政府采购信息效率比较低下的现象。

二、政府采购制度试点

一直到了1994年，国家才将财政体制改革的重点日益转移到财政支出领域，并针对政府采购支出存在的问题，迅速将建立中国的现代政府采购制度提到了议事日程之上。最终，上海市财政局于1995年对部分行政事业单位大额财政拨款的设备购置，实行了集中采购，并在市级卫生系统试行招标采购，还制定了中国第一个政府采购管理办法，此举成功地打开了中国政府采购试点的序幕(即以财政部门为主体的机关公务车、保险、电器、专用设备、高档办公用品和计算机网络等的政府采购试点)。学术界也普遍认为，中国的现代政府采购制度起始于1995年上海市对财政专项设备购置实行的政府采购试点。但应当指出的是，中国具体的政府采购试点工作实际开始于1996年。

三、制度摸索期

1996—1997年，中国的现代政府采购制度主要是处于制度摸索期，其信息效率与激励约束效率还未得到明显的提高。1996年，上海市又将试点扩大到教育、科研等系统和区、县级政府。行政事业单位使用财政专项资金购置设备开始实行招标制度，并取得了良好的效果。从1997年开始，中国现代政府采购的试点范围开始逐步扩大，除了上海市，深圳、河北、重庆等省市也相继展开了政府采购制度的改革试点工作，均取得了明显的经济效益。其中，深圳市在1997年1月，采用邀请招标及服务竞争的方式，选择了两家保险公司为机关公务车提供保险服务，还通过机关公务车定点修理厂的招标，一年节约约2000万元，并首次以立法的形式颁布并实施了《深圳经济特区政府采购条例》，这也是中国的第一个政府采购地方性法规;而后，河北省也于1997年初，在行政和政法系统进行了政府采购试点，并扩大至省级机关事业单位，仅省直机关事业单位每年就可节约1500万元以上;到了1997年11月，重庆市对市级行政事业单位的65辆机关公务车，采取向社会公开招标的方式由政府统一采购，这比原来的财政安排节约了约350万元，节约率达19.7%。此外，重庆市还发布了《政府采购物品及资金来源表》、《重庆市政府货币招标采购办法》和《政府采购支出财务处理办法》，将该市的政府采购进一步朝标准化方向发展。可以看出，在制度摸索期，中国政府主要是借鉴西方国家政府采购的经验，开展小范围的局部试点，为本国现代政府采购制度的建立开始积累经验，但从全国范围看，政府采购的效率情况较以往变化不明显，其中，信息效率与激励约束效率也仍处于较低水平。

四、制度初创期

从1998年到2000年，中国的现代政府采购制度主要是处于制度初创期，其信息效率与激励约束效率开始得到逐步提高，政府采购的改革与制度建设也在全国各地开始普遍展开，蓬勃发展。在这一初创时期，各地采购机构基本设立，政府采购工作在全国范围内开始实施，现代政府采购制度初步创立。

1998年，全国实行公开竞争采购方式的采购规模达31亿元。从中央和地方财政部门也大多建立了专门机构，负责履行政府采购的管理职责。如国务院就明确任命财政部为中国政府采购的主管部门，其职责是拟订和执行政府采购政策。随后，地方各级人民政府也相继在财政部门设立了政府采购机构，由其制订政府采购政策，监督管理政府采购活动。其中，上海市还在12月发布了《上海市政府采购管理办法》，有些地区甚至还建立了专门的政府集中采购机构。到1998年底，全国共有29个省、自治区、直辖市和计划单列市，都不同程度地开始了政府采购试点工作，取得了较为明显的效果。

到1999年，全国政府采购规模迅速扩大到130亿元。财政部还根据《预算法》的有关原则规定，于该年4月颁布了《政府采购管理暂行办法》，7月颁布了《政府采购招标投标管理暂行办法》和《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》，随后以部长令的形式颁布了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》和《政府采购供应商投诉处理办法》，还颁布了《政府采购品目分类表》、《政府采购合同监督暂行办法》、《政府采购公证处公告管理暂行办法》、《政府采购运行规程暂行规定》等一系列规章制度。自这些暂行办法颁布之后，全国各地都根据地方政府采购工作的实际要求，制定了大量有关政府采购的法规或行政规章。

2000年，中国政府采购试点工作已经在全国范围内铺开，各地政府采购机构建设已基本完成，绝大多数地方政府设立了政府采购管理机构和执行机构。截止到该年6月，全国绝大部分地区都己颁布了地方性的政府采购管理办法。此外，中国人民解放军总后勤部还在2000年发布了《总后勤部军用物资采购招标管理暂行办法》，成为军用物资采购过程中必须遵守的规范。

可以看出，在这个制度初创时期，中国政府采购制度的效率有所提高，尤其是其激励约束效率和信息效率较现代政府采购制度创建之前得到了明显的提高。此外，中国由于在2001年底加入了世界贸易组织，已承诺尽快启动加入WTO《政府采购协议》(GPA)的谈判。在这种背景之下，中国逐步开始了对政府采购相关立法的准备工作。