社区中介组织与中国公民社会的构建

20世纪80年代中期以来，中国的社区问题提上了各级政府的议事日程。1996年以来，中国大城市掀起了一股异乎寻常的社区建设热潮，且有愈演愈烈之势。行动最早的上海市政府于1996年3月在上海市城市工作会议上提出“二级政府、三级管理”的改革方案，1998年又改为“二级政府、三级管理、四级网络”，拉开了城市管理体制改革的序幕。1998年底，北京、广州相继把推进街道管理体制改革作为提高城市现代化管理水平的中心问题提上了议事日程。^[30]从早期的社区服务到后来的社区建设，表明我们对中国社区问题认识的深化，对中国社会改革认识的深化。中国的社区建设必须与中国的社会改革联系起来，必须以公民的广泛参与为前提，必须培育一个独立而功能健全的社会体系。

当前，社区建设已成为中国社会改革的起点，也成为构建中国公民社会的重要举措。黄杰认为，社区是公民社会的基本组织形式，其中有三层含义:^[31]①社区是公民社会的结构基础，地域性是社区的重要特征，共同的价值观念对社区的重要性日益为人们所认识，出现了所谓精神社区和心理社区，如协会、社团等。从这个意义上说，公民社会就是由各种形式的社区组成的。②社区是公民社会的活力之源，我国传统计划经济社会的基本组织形式是单位。从单位到社区，标志着我国社会结构的深刻变革。在公民社会，单位逐渐成为单一的工作场所，社区的重要意义日益凸显，公民的各种活动都在社会层面展开，公民的利益与社区息息相关。③社区是公民社会的重要的政治资源。在公民社会，社区成为政权建设的基石，成为国家政权架构的重要组成部分，各种政治势力的角逐和发展都从社区开始。

中介组织的主要活动领域是在社会基层，它为民众特别是为弱势社会群体服务，因而社会基层的民众自助组织和社区组织将是其最重要的依托力量。民众自助组织和社区组织都是非营利性的民间组织，就这一点看它们与中介组织属于同一类性质的组织。进入20世纪90年代后，随着我国改革开放的深入和社会经济活动的逐步展开，对民众自助组织和社区组织的需要也越来越强烈，在全国各地自发地或者是在政府引导与支持下涌现出了各种形式的民众自助组织和社区组织。这些社会组织的活动，直接同基层民众结合在一起，它是为民众服务和维护民众利益的最有效的组织形式。因此可以说，在未来中国社会经济体制架构中，基层民众自助组织、社区组织和社会组织都将是非政府、非营利的社会体制中重要的组织形式。^[32]

改革开放推动了社会管理的民主化进程，传统计划体制下单一主体的社会管理模式必然向多元主体的社会管理模式转变，使各种管理主体的功能都得以发挥，而社区组织在社会公共事务管理中将扮演越来越重要的角色，越来越显示出强大的生命力。社区建设热潮是中国城市居民民主自治和参与意识首次觉醒以及为自身利益奔走呼号的结果，是政府在利益主体由单位而个人、城市由传统而现代、管理由控制而服务后，主动转变自身，寻求单位、公民与政府新的契合点，向更贴近公民的社区主动下放权力、主动转变城市管理体制的结果。城市中真正有意义的“公民”、“公民意识”正在形成和觉醒，个体公民作为脱离单位的利益主体开始关注社区以及与自身利益有关的各种城市问题。涉及个人综合利益的“公民社会组织”已经出现，居委会和由街道办事处派生出来的中介组织正在努力扮演中国城市社会结构的中间层。它们借助政府的力量，通过组织各种活动，提供各种服务，规范社区居民的行为，增进居民间的互动和互助，培养公民的参与、环保、互助、公德等现代意识。^[33]

社区建设既不是一种单纯的政府行为，也不是一种单纯的民间活动，而是各类社区主体、各种社区力量共同参与的过程。在整个社区建设过程中，政府、中介组织和居民三位一体，缺一不可。政府在社区建设中实施宏观领导，把握总体方向，制定规划;中介组织是社区建设的具体操作者、组织者，是沟通政府与居民的桥梁，是政府管理社会实现政事分开的重要载体;居民参与是社区建设的基础，居民的意愿是推动社区建设的根本动力。在社区建设中，在“依靠社区力量、利用社区资源、强化社区功能”方面，还明显地存在许多不足，社区组织作为沟通政府与市民的第三部门，与政府组织、营利组织(企业)一起构成社会机制的三大板块，在社区建设中发挥着重要的作用。中介组织走进社区，有利于促进社区建设向着现代化、专业化方向发展;充分发挥中介组织的功能，使社区居民参与资源分享，共建社区文明。社区居民是社区的主体，居民参与是社区建设的基础。居民参与需要一定的组织载体，中介组织进入社区，尤其是志愿性、自治性组织的发展，为扩大居民参与、推进社区管理中民主政治的发展提供了现实途径。^[34]

随着我国企业制度、住房制度、福利制度、医疗制度的改革，大多数居民的利益从单位剥离出来，日益走向社区化。城市的居民委员会，农村的村民委员会是我国典型的社区组织。在治安管理、环境卫生、化解矛盾和纠纷、计划生育、流动人口管理等方面，社区有着政府所没有的优势。社区成员参与社区文化、卫生、体育、科普活动，倡导文明健康的生活方式，建设社区文明，是精神文明建设的主要依靠力量。社区成员以共同需要为基础，以自我管理、自我发展、自我服务为特征，主要依靠社区内的社会团体、中介组织、志愿者组织对社区事务进行管理，体现共治、共享、共有的特征。通过公民自理社会问题能力的提高，减缓日益复杂的公共问题导致的政府与公众之间的紧张关系。社区建设和发展，有利于居民生活质量的提高，组织动员社区成员开展互助活动，增强社区的防护能力和治理能力，培育社区意识和社会责任感。在社区发展成熟的国家，政府管理处于一个相对超脱的状态，政府主要制定社区发展的政策和法规，社区内部的管理则由社区自己去实施。^[35]社区建设为中国公民社会的构建提供了良好的契机。社区建设的根本目的是建立现代公民社会，也是建立与中国的民主政治、市场经济体制相适应的中国城市基层社会的管理模式。社区建设除了政府的力量以外，还需要建立一个强有力的公民社会来承担大量的社会事务，它将推动中国社会的发育，促进中国的城市社区逐渐走向自治。由于居委会组织功能、性质的改变，以及对社区服务、各种活动的积极组织和参与，不仅培育、组建了大量新兴的公民社会组织，而且还使居民小区的管理者从一元转向多元，致使城市基层治理方式发生了从集权式控制向多元民主参与式服务的根本性转变。^[36]中国公民社会的发展将是一个长期的、艰难的过程，还有很长的路要走，但可以从中介组织进社区起步，中国城市社区建设无疑为中国公民社会的构建提供了一个理想的切入点。

与此同时，公民社会也将大力促进社区建设。公民社会的组织、制度、观念等，都是社区建设所必需的，都将对社区建设起到积极影响。作为公民社会中坚力量的非政府社区组织，对社区建设必将发挥强有力的推动作用。社区建设的题中应有之义，就是政府力量逐渐从社区淡出，从大量的社会事务中解脱出来，把社区还给公众，并有意识地培养大量的社区组织，用以承担社区事务，发挥社区自治的功能。从城市社区管理方式的变革可以看出，在市场经济的大潮中，城市政府面对公民的觉醒，不是从社会中拔出双脚，任由市场来调节一切，而是在建设市场经济的过程中，逐步认识公民社会的重要性。政府在充分尊重公民利益的前提下，主动将各方利益整合起来，形成有组织、有系统的社区管理网络组织和各种合作伙伴关系，从而建立起一套新的社区民主管理方式，使市场冲击下呈一盘散沙的各种利益群体，在追求社区公众利益的目标下重新走向联合。在新的整合过程中，政府通过“政事公开”、“政社公开”，通过从自身分化出去的中介性服务组织进入社区，实现引导、协调、组织、服务的功能，实现社区重建。

哈贝马斯认为，要克服当代资本主义国家的合法性危机，出路在于让自发的、非政治化的社会有机体健康发展起来。在某种意义上，这意味着对公民社会的重构。哈贝马斯用以治疗西方资本主义国家合法性危机的方案对中国公民社会的建构颇具启发意义。建构中国的公民社会，是国家和公民社会的互动过程。一方面，国家在从上而下推动改革的同时，加快转变政府职能，主动地、渐次地撤出不应干涉的社会经济领域;另一方面，社会成员充分利用改革的有利条件和契机，通过中介组织的运作，有意识地、理性地由下至上推动公民社会的营建。这一过程首先集中反映在经济领域，继而逐步进入“公共领域”，社会成员依托中介组织参与和影响国家的决策，并与国家形成良性的互动关系。^[37]中介组织进社区与公民社会的结合将有力地推动中国的社会改革，两者相辅相成，互相促进。我国的政治民主化进程只能从社会底层开始，农村中的村委会和城市中的社区居委会的民主建设，是中国特色的“草根民主”和“草根政治”，对中国的社会发展具有深远意义。在这方面，西方国家的经验值得注意。在西方市场经济社会，一般没有社区政府，但社区是国家政权的基础，是国家政治的基本单元，各种政治势力都非常重视社区这一独特的、不可或缺的政治资源。以传统单位制度为背景建立起来的人民代表大会制度和政治协商制度必须向社区延伸，逐渐过渡到以社区为重点和基础。社区的民主建设必须纳入国家政治制度体系。中介组织进入社区建设将为中国的自下而上的政治改革提供一条思路。公民广泛的社会参与，既是公民社会和社区建设能否成功的关键，也是其终极目标之一。健康的社区建设，将极大地调动广大群众的参与热情，通过公民的广泛参与，实现社区自治，反过来又将促进社区建设，并逐渐推动公民社会的建立和发展，进而对中国的社会改革起到积极的作用。^[38]

公民社会的兴起对于中国社会政治和经济生活产生了重大的影响，在相当程度上改变了社会的治理状况，有力地促进了社会的善治，对于公民的政治参与、政治公开化、公民自治、政府的廉洁与效率、政府决策的民主化和科学化等具有重要的意义。博弈理论认为，诸如洁净的空气和邻里安全环境一类的公共品，每一个人都能分享，不论是否为此作出过贡献。因此在一般情况下，没有人去主动地提供这些公共品，结果由于太少人去生产，大家都受罪。^[39]这就是集体行动的悖论，也就是说面对公共品，“永不合作”是一种均衡。陈伟东、李雪萍通过宁波市海曙区的社区楼道自治案例，揭示了如何通过社区居民的互惠行动，合作提供这些公共产品，超越集体行动的悖论，这正是社区治理的主要内容，也是公民社会的本质所在。社区直接民主过程和公民社会的本质，就是居民自愿联合起来，不间断地进行谈判、多数人决定(或一致认同)、代表执行、相互监督和裁决的过程。社区治理结构是一种新的公民参与网络，公民参与网络越密集，社区信任和合作关系就越容易形成。^[40]从经济学的角度说，市场机制是提供私人物品的最好机制，公共物品则应由公共机构提供，是否具有消费上的排他性与竞争性，是划分公共物品与私人物品的标准。从某种意义上说，一个发育正常的社会中介系统，可以促使国家行为、公民社会、市场经济形成良好的互动关系，因而其本身就是一种公共物品。^[41]但是中介组织作为一种参与公民社会生活的民主化实践和制衡国家权力过度扩张的制度设置，进入社区仍必须通过知识群体的参与和影响。只有这样，建设真正的道德社区才可能成为现实，这一点在当今现代化的民主社会中已得到充分的体现。^[42]