中介组织发育与公民社会的兴起

在中国历史上，公民社会一直被政治国家所湮没，一个相对独立的公民社会的产生是近代中国的产物。虽然在商业和运输业领域很早就有自主的行会组织，但在20世纪以前，这些组织还不是现代意义上的中介组织，而是传统的帮会组织。进入20世纪后，受到西方文明的影响，相对独立于国家的中介组织才开始活跃起来。1949年中国共产党执掌政权后，在经济上推行公有制和计划经济，在政治上实行高度中央集权体制，以致1949年以前产生的所有中介组织几乎完全消失。20世纪80年代后，中国开始实行市场导向的经济体制改革，由计划经济向社会主义市场经济过渡，变原来单一的集体和国家所有制结构为国有、集体所有、个人所有、独资、合资、外资、股份制等多种所有制形式，极大地促进了生产力的发展，提高了人民的生活水平，第一次大规模地催生了中介组织。

社会中介组织涵盖政府公共部门和以营利为目的的企业之外的所有法人组织，代表着公╱私领域二元建构基础上的一种社会中介机制。它包括行业自主性中介组织(行业协会、商会等)、社会运行监督组织(律师、会计、审计事务所等)、为市场活动提供咨询技术服务的中介组织(信息中心、经济行会、技术交易站等)、监督市场活动的中介组织(消费者协会、计量检测中心等)、促进劳动力就业的社会中介组织(职业介绍所、人才交流中心等)、促进科学研究、文化教育、体育卫生发展的中介组织(各类基金会、联谊会、学会、协会等)。^[16]中介组织的发展既需要一定的经济基础，也需要一定的政治环境。20世纪80年代以来中国的政治体制变革不断促成中国公民社会的发育与发展，表现在政府日益重视法制和法治，公民的结社自由开始具有实质性意义;政府大幅度放权以及政府开始转变职能等。^[17]改革开放30多年来，中国各种类型的中介组织与社会团体取得了“爆发式的增长”，仅在民政部门正式登记的社会团体的数量，就从6000多个猛增到20多万个，增长了33倍。^[18]建国初期，政府一直把社团当做“异己力量”，对其施行严格控制。据统计，1965年中国大陆全国性社团将近100个，地方性社团6000个。1966～1976年“文革”期间，全国各类社团陷入“瘫痪”状态。1976年以后社团开始复活，并再度进入繁荣时期。截至2002年底，全国实有社团和民办非企业单位分别增加到133340个和82089个，其中央级社团和民办非企业单位分别为1712个和6个。^[19]但是，社团的空间分布呈现高度的不平衡性，城市的发展水平远远高于农村，经济发达地区远远高于经济落后地区，沿海地区远远高于内陆地区。总的说来，社团的数量以及活动能力与所在地区的经济发展水平和对外开放程度密切相关。

中介组织作为自主性的社团组织，是公民社会的组织形态，其一定的规模和独立程度标志着公民社会的成熟程度。应该说，当前中国的公民社会还不十分成熟，但是大量中介组织独立社团的出现，说明中国的公民社会已经悄然形成。20多年的经济体制改革造就出大批具有独立利益的企业、社会组织和个人，从而推动了公民社会的兴起，公民社会的兴起又引发原有的以统治为特征的政治体制转向善治。^[20]20世纪80年代以来，中国经历了来自全球经济一体化和本国市场化改革的变革和挑战。市场的巨大发展推进国家权力的分化转移和社会公民意识的显现、表达，从根本上改变了全能政府的角色和地位，政府开始以一种更加开放的心态积极探索能够提升自身能力，实现社会整合，增进社会福利的新的公共管理方式。其中因社会权力结构变迁而产生的社会中介组织，正成为推动政府治理理念和治理模式转变，最终实现“善治”的基本力量。^[21]

改革开放后，一方面，相对独立的中介组织大量涌现，这一事实必然反映到人们的头脑中，使越来越多的人开始承认公民社会存在的事实;另一方面，随着经济体制和政治体制的变迁，中国的政治文化发生了深刻的变化，许多传统的政治意识形态观念和价值观念逐渐被抛弃，而代之以新的政治意识形态。与此相适应，人们对待公民社会的态度也发生了根本性变化，越来越多的人开始从拒绝公民社会转变为接受公民社会，“希望工程”之所以能赢得全社会的广泛支持，在很大程度上就得益于中介组织合法性的增强。^[22]市场经济体制在中国的引入，不仅直接导致中介组织在数量和种类上的激增，而且其自主性和合法性较改革开放前都得到极大的增强。一方面，市场经济的发展分娩出各种介于国家和家庭之间的社会中介组织，如商会、行业协会、文化体育协会、学术性学会或协会、基金会、联谊会以及各种名目的俱乐部等等，它们担负起组织和协调社会生活、管理非政治性事务的职能;另一方面，自由流动资源和机会的涌现与增加，也呼唤并导致社会资源的组织及分配方式的变革，这就大大强化了公民社会的自我组织能力和内在秩序的建立。^[23]20世纪90年代以来，治理与善治的理论和实践之所以能够得以产生和发展，其现实原因之一就是公民社会和中介组织的日益壮大。今天，公民社会已成为西方社会普及性的结构形态，也成为现代社会的一个重要特征。我国在改革开放后，开始进行经济体制和政治体制的渐进改革，一个相对独立的公民社会慢慢成长起来，这主要表现在中介组织的数量迅速增加，种类大大增多，独立性和合法性明显增强。我国公民社会的发展反映了国家与社会关系的变化，传统的“强国家、弱社会”的模式有所松动，人们的自主意识不断成长，这些都为中介组织的成长提供了良好的契机。^[24]

在公民社会逐步兴起的过程中，各种利益多元化的群体正在进行新的组合，寻找新的利益表达形式，各种行业协会、社会中介组织发展态势迅猛，这就迫切要求政府对行政组织体制进行变革，需要行政权力作出全方位的反应，这就是从政府行政直接管理下的社会有序化向非政府行为管理下的社会有序化转变，从而促使中国开始进行社会转型。社会中介组织在社会转型中取得一系列新发展，承担了更多的管理和服务职能。1993年以来的行政改革实践说明，行政体制改革要取得成功，不能仅仅局限于对行政机构本身做文章，关键的措施是大力发展社会中介组织。因此，在政府统一进行公共事务管理和为公众提供公共服务过程中，打破政府独揽公共服务供给的制度安排，引进竞争性的供给方式，争取中介组织和企业的支持，成为政府变革的重要内容。社会中介组织沟通服务的能力得以扩展，社会中介组织是实现沟通机制的一个重要环节，它既能够将社会、市场各方面发展变化的动态和趋势等信息及时传输给政府，使政府获得充足的依据，又能将国家的政策、规章制度传输给经济主体，对其行为进行指导、规范，并提供各种咨询服务。^[25]社会中介组织的协调能力得到增强，从政府与市场的关系看，社会主义市场经济要求明确划定政府与市场各自的功能，建立独立自主的经济主体，政企分开，在政府与市场之间形成新的互动关系，而社会中介组织能为政企分开提供组织支持。发挥社会中介组织维护市场秩序，弥补市场或政府的不足，降低市场交易成本，整合社会利益冲突的作用，从而真正达到宏观管住，微观搞活，走出“放乱统死”的怪圈。从政府与社会的关系看，社会中介组织充当了“缓冲器”、“过渡器”的角色，它的建立与发展，使得大众的利益诉求能够有顺畅的渠道向社会表达出来，增加了公民利益表达的有效性，有利于促进大众广泛而理性地参与政治，保证社会的稳定和发展。只有从权力和职能上明确限定政府，减少其直接管理和微观管理职能，将行业性、社会性和公益性事务尽可能交给社会中介组织，才能加强政府自身的宏观调控能力，加强政府对经济的监督能力，有利于维护社会的公平与公正。自理机制是社会中介组织的内部管理机制，是发挥中介功能的基础，也是政府拓展公共管理职能的前提。自理效率和能力，一方面来自国家的规范性管理，明确政府的业务指导和监管职能，并通过有关法律法规对社会中介组织的性质、地位、权利义务进行界定和支持;另一方面，也来自社会中介组织健全的内部运行机制。随着市场经济体制的建立和完善，社会中介组织在经济、政治和社会生活中扮演着越来越重要的角色。

社会中介组织的发展水平表征着公民社会的自治程度、整合方式和自组织水平。在计划经济体制中，国家(政府)全面渗入社会，社会完全被行政架构所整合，没有社会中介组织存在和发育的必要和可能。以行业协会为例，其在改革开放以来的成长途径大体有体制外成长和体制内成长两种。前者如民营企业自发成立行业协会，以期通过行业协会的自律管理和自我服务，求得公平竞争环境，促进企业的发展，这类行业协会常见于东南沿海地区;后者是政府机构改革、政府职能转变，由政府行业管理部门组建行业协会，在初期，由政府授权或委托，承担部分行业管理职能，这是目前行业协会的主流模式。这两种途径成长起来的行业协会，自治程度和自组织水平都比较低，尤其是后者，亟待通过深化经济与政治体制改革，提高其自治程度和自组织水平。发展包括行业协会在内的社会中介组织，其重要性在于，发育日益扩展的社会自治空间，利用自治组织的力量，起到自律管理、沟通渠道、整合机制和中介结构的作用。

中介组织的发展会带动公民社会的成长，市民社会所蕴涵的民主、自由、平等、正义等健康、进取的价值理念是制约、抗衡公共权力，防止公共权力异化的一道重要防线。随着中介组织的发展壮大，民主意识、法治意识、参与开放的意识等将更加深入人心。中介组织的发展会培养公民的监督意识，扩大公民的监督渠道，有效地防止公共权力的异化，使社会更加理性与成熟。中介组织应该成为公民社会化的最前站，培养公民积极行使权力以参与社会公共事务的精神，同时也必将促使政府的决策和执行更加透明和公开。^[26]社会自治空间提供了一种非科层的平等的沟通网络。社会中介组织既不是政府的下级，也不是其会员的上级，它在现代社会两大系统，即国家(政府)和市场之间架起桥梁，实际上代表了哈贝马斯所说的不同于系统整合的社会整合。社会中介组织体现了社会的自组织和自治原则，提供了非行政、非市场的社会管理。市场的逻辑客观上要求发展民间的、社会化的中介组织。

现代意义上的公民社会是一种建立在公民自主权利基础上的多元化的社会，其中政府、市场部门和非营利部门是三个基本的社会部门。政府部门、市场部门和非营利部门作为三个基本的构成部分，共同形成现代社会的三大体系。这三大体系将不是彼此分离、相互对立的，而是彼此融合与交叉的，其中非营利组织和市场部门又和公民私人(家庭)领域相互融合与交叉。因此，在现代社会里，社团将和政府、企业在越来越广泛的领域里合作交融，而不是彼此对立，互不相干。社团与政府、企业的广泛、深度的合作，将为建设一个多元化、丰富和民主的社会奠定基础。^[27]公民社会理论的核心观念是私人领域和公共领域之间存在着一个王国，在这个王国中存在着众多的自愿结合的中介组织构成的网络结构。公民社会中的中介组织服务于公民和社会的途径主要是通过嵌入“中介制度”这一缓冲区来保护个人制约过分强大的国家权力，并通过训练公民个人及创制社会团体网络约束放肆的个人主义，培养合作精神。公民社会理论的重点在于政治领域之外的社会领域，强调制约国家权力，保护个人的自由和权利，强调培养公民间的合作精神。显然，中介组织在其中扮演着十分重要的角色。大多数研究公民社会的学者都赞成，公民社会是由存在于国家活动和经济生活范围之外的各种自愿组成的中介组织尤其是社团构成的一种制度化组织，这类中介组织包括教会、文化协会、体育俱乐部和各种进行辩论活动的社团，各种独立的媒体、研究机构、各种有关公民权和基层立法动议的团体和有关性、种族和性别歧视问题的组织，以及所有职业团体、政党和工会组织。

从中国的现实看，中介组织的发展状况仍然不尽如人意。譬如说，完全独立的媒体就基本上不存在;完全自治的工会、农会、学生会也基本没有;社区自治组织的发育水平普遍偏低，而且发展很不平衡;更带有实质意义的是现存的中介组织既不能独立于党政机构的掌控之外，也难以进入政治过程。因此，其在公共领域中的功能自然十分有限。中介组织的不发达，妨碍着当今中国社会自治与自组织能力的形成，也强化着社会生活中的失序现象。中介组织发展的缓慢制约着公民社会的成长。但是随着市场经济的发展，社会结构确实在发生相应的变化，我国公民社会的雏形已经显现。彼得·斯拉茨强调指出，为中介组织的发展创造一个有利环境，是政府、非营利组织和基金会、商业机构和公民共同的责任。虽然环境的某些方面可能更属于某一类机构的范围，但只有大家的共同努力才能创造一个真正的整体系统。一个具有可操作性的环境包括明晰的法律框架、有利的税收待遇、均衡的调节系统、用于非营利组织和基金会有效治理和运作的规范和足够的资源。^[28]斯拉茨提出的关于中介组织发展的三个方面问题，对于中国来说都具有一定现实意义。首先是加强法律保障，现行的《社会团体登记管理条例》只重视控制与监管，而不利于非营利的中介组织与社会团体的发展，也不利于落实宪法规定的公民结社自由，应予修订;其次是加强政策鼓励，中介组织的发展对于社会的繁荣而言具有不可替代的作用。应制定必要的政策对各种中介组织的发展给予鼓励，对非营利性、带有社会公益性的中介组织可以考虑给予更多的减免税待遇和奖励措施;再次是加强资源配置，在资源配置机制中，政府、公民和企业是三个最基本的要素，为了支持社会中介组织的发展，政府应以通过法案和再次分配的形式，将所得税收中的一部分返还给中介组织，用以促进社会公益事业与社区建设。^[29]