科学规划，完善机制，切实提升辽宁农村土地资源节约集约利用水平

辽宁农地资源的稀缺性决定了辽宁必须在保证应有耕地数量的前提下，在城镇化发展和建设中坚持合理开发、有效利用土地，走节约集约利用土地的道路。

1.科学编制规划，提高规划衔接性

科学合理地编制农村土地利用规划，是提高土地集约利用的前提。首先，我省应当在坚持保护耕地的前提下控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地，以发展的眼光科学合理地修订编制土地利用总体规划，相互协调、相互衔接，做到外延发展与内涵挖潜的整体结合。不仅将节约集约利用土地的理念始终贯穿在土地利用规划中，更要落实在土地利用规划管理过程中。农村土地集约利用必须以土地利用总体规划确定的用途为依据，在土地用途管制规则的约束下有序进行。

其次，规划应有利于优化我省农用地空间布局。依托辽宁土地资源的自然禀赋，科学配置各类农用地资源，加快推进全国重要的优质特色农产品生产和加工基地建设，按照农业产业化、规模化的发展要求，对农用地进行多层次、多形式、多元化组合，促进农业产业要素向农业区域聚集，要在全省渐次形成生产专业化、经营一体化、主导产业鲜明的东部山地农业区、半岛低山丘陵农业区、中部平原农业区、西部低山丘陵农业区、滨海农业区等现代高效农业发展新格局。

最后，我省还应重视农地规划编制人员编制能力的提高。可以在全省各市推广大连市的做法，将下属县镇乡规划编制人员集中进行培训，并对规划编制的侧重点给出具体的指导意见，以此提高规划的编制质量以及各层次规划的衔接性。这种专门针对农地规划问题开展的培训将为各市科学顺利开展土地整治工作提供重要依据。

2.改革和完善土地使用的事前申报审批、事中检查以及事后监督机制，进一步建立健全土地使用管理体系

土地使用管理的建立健全将有助于缓和我省现存的城乡用地、工农用地、生活生产用地分配失衡的现象，有利于农用地特别是耕地在数量和质量方面的双重安全，各级政府应在权限内做到以下几点：一是在合理规划全省土地用途的基础上，确定其使用性质。对需要开发的用地，尤其是经营性用地，要采取招、拍、挂等形式予以公布。二是完善土地使用单位的申报制度。对其申报情况，也应通过相关媒体或专业媒体比如省国土资源厅网站进行张贴，自觉接受公众的监督。三是对用地单位的申报情况进行审批。在明确责权利的条件下，组织专业人员实地考察，再据此确定是否批准。在核批过程中，一定要严控建设用地、保护农田用地。对于重要的大量用地，适当条件下可成立专家组进行专门审核。四是要严于事中检查，即对用地单位的经营行为及时监督，防止“木已成舟”局面的出现，保证土地使用按原定计划进行。五是对违规用地者要会同相关部门就地、及时处理，给违规方以经济和法律上的惩处，增大其违规成本，而不是姑息养奸。

3.维护和稳定农民土地承包经营权，完善土地流转及失地农民保障机制

首先，采取措施进一步维护和稳定我省农民的土地承包经营权。省市各级相关部门要广泛宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等文件精神，进一步完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，解决农户土地承包经营权流转中的思想顾虑，加快确权颁证工作，完成流转准备，为土地有序流转打下坚实的基础。

其次，完善土地流转机制。让农民的土地流转能够顺利进行，关键是要加强政府对土地承包经营权流转的管理和服务。自沈阳沈北新区在2009年3月20日建立起我省第一个土地流转服务中心起，经过多年的发展，辽宁土地流转市场建设取得了一定成绩，但基层，特别是村一级的土地管理和服务工作还有待加强。村一级组织可成立土地流转服务站，负责向上一级土地流转服务中心登记报送土地流转供求信息，通过建立起覆盖全省的综合性农村土地流转交易市场（或交易所），实现土地承包经营权的公开、高效交易。此外，应积极探索土地流转的多种模式，引导承包经营权向实力雄厚的大型农业龙头企业流转。大型农业龙头企业既能实现土地规模化经营，又在农产品深加工、市场营销方面占有一定优势，因此大型农业企业、龙头企业应成为未来辽宁农村承包地流转的重要途径。可以借鉴并推广沈北新区的经验，沈北新区按照政府主导、企业主体、农民自愿、市场运作的原则，以辉山乳业集团为主体，对农民土地承包经营权进行有序流转，采取一次性集中连片租用或作价人股若干年的方式，推动土地流转和农业产业化经营。

最后，完善失地农民利益保障机制，确保农民土地流转之后没有后顾之忧。改变辽宁目前普遍实行的单一一次性货币安置为主的方式，落实好被征地农民的社会保障。可以借鉴经典的“枫桥经验”，为失地农民建立起最低生活保障、子女就学保障、廉价租房制度和医疗、养老、失业保险制度，构成一个福利包。资金来源可以参考杭州的做法，比如失地农民的养老保险金来源可以由以下几块组成：被征地单位的征地补偿费，政府土地出让金收益提成，政府财政每年专项列支。除了提供最低保障之外，也可以采取就业培训、留地、人股等多种安置模式，为被征地农民留足发展机会和资源。政府要为失地农民建立起就业培训机制，通过以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗就业的技能，通过对吸收失地农民的企业给予必要的税收优惠政策，从制度上建立起稳固的劳资关系。辽宁也可以借鉴土地资本人股、按股分红的“南海模式”，办二、三产业，发展集体经济，解决一部分失地农民的就业和生计问题。省市各级政府可以根据失地农民的年龄状况、收人水平状况、是否属于城市规划区等各个地区的具体实际出发，按照保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续的要求探索适合失地农民的社会保障机制。

4.实现资金、劳动及技术要素集约化，推进农村土地节约集约利用

资金、劳动以及技术是农业发展不可或缺的三个重要要素，这三种要素的集约化程度共同决定农地的集约利用程度。首先，资金要素集约化。走资金集约化土地利用的路子，需要农村经济发展支持，需要雄厚的资金作保障。一是省财政应继续加大对农村土地整理的资金支持，适度提高对土地整理的财政补贴标准，同时积极争取国家资金扶持。二是我省应研究集约用地的资金融通和运营机制，要拓宽融资渠道，支持符合条件农业龙头企业通过国内主板、中小板、创业板市场和境外资本市场上市融资；积极向金融机构推介科技含量高、经济效益好、带动效应强、集约程度高的项目。三是增加对农业科技创新的投人。建立和完善以政府为主导的多元化农业科技投人体系。确保科技经费的增长高于财政收人增长的幅度，增加用于农业领域科技投人的比重，在增加各级政府对农业科技投人的同时，鼓励企业等社会力量广泛参与，形成政府主导、全社会广泛参与的多元化投人机制，从根本上改变农业科技投人不足的状况。

其次，劳动要素集约化。农村知识型劳动力流失以及务农人员素质水平普遍偏低是制约我省农业生产中土地利用劳动集约化转变的两个重要原因，因此，要留住人才，大力提高劳动力素质，培育“新型职业农民”作为新型农业经营体系中的经营主体，解决“谁来种地”的问题。一方面，通过加强农村基础设施以及公共服务体系建设，尽快实现城乡公共服务均等化，改善农民的生产、生活条件，增加农民收人水平，让农村和农业更具有吸引力，将农村新生代知识型青年留在农村继续从事农业生产；另一方面，通过增加各级财政对农村的教育投资，提高农村劳动力的整体教育水平，培养一批懂市场经济规律、善经营、会运用先进科学技术的农民人才，促进土地利用的劳动集约化转变，保证农业产业化经营和农村经济结构调整。

最后，技术要素集约化。不断加快农业科技进步与科技推广，增加研究成果的实际应用性，提高成果转化率，推进辽宁农业走上现代化与产业化发展之路。一是应依托各高校、社科院、农科院等农业研究部门，建立“农业实用技术推广专家库”以及“农业灾害应急专家库”，定期组织专家下农村面对面地进行农业知识普及技术指导，在出现农业灾害等紧急情况下，第一时间组织专家对灾害情况进行评估及提出解决办法。二是借助我省文化共享工程的成果，为农村搭建一个信息服务的公共支撑平台。用已经覆盖全省98%以上地区的广播电视村村通网络，向广大农民传递农业信息、普及农业知识，开辟更多诸如金农热线、聚焦三农、供求信息、科普之窗、教学园地等板块。三是加快科研成果的转化。“十二五”期间，辽宁省政府要力争把农业科技成果转化率提高到58%以上。建立省内农业技术研究部门与农业政策研究部门的科研对接机制，提高农业成果由理论到实践的转化程度，支持我省高校及各类科研单位开展农业基础研究和关键技术研发，建设农业科研基地、行业研究中心和重点实验室。可在沈阳、大连、朝阳、葫芦岛等地区建设一批农业科技孵化器、农业科技中试基地、农业高新技术产业园，引导农业龙头企业主动与涉农科研机构对接，鼓励产学研联合，加强科技攻关和成果转化，创建科技创业投融资服务平台，大力发展农业技术交易市场。