土地节约与集约利用管理对策与政策

7.4.3　土地节约与集约利用管理对策与政策

“十一五”规划期间，加强规划引导控制、健全土地市场体系、完善利益导向机制、加强产业用地管理、深化区域经济合作、积极推进土地整理、加强动态监察预警等是江苏省转变土地利用方式，促进土地资源高效集约利用的重要举措。

1）加强规划引导控制，坚持土地节约与集约利用

切实发挥土地利用总体规划的宏观控制功能、城市规划的微观优化功能与镇村规划的集中挖潜功能，加强规划对经济社会发展的指导作用，促进土地资源合理集约利用。

（1）加快总体规划修编，树立集约用地原则

江苏省土地利用总体规划修编，应以严格保护耕地、保障科学发展观作为规划修编的宗旨，通过设立区域性的建设用地集约利用控制指标，结合土地集约利用评价制度建设，规范规划的实施与调整。另外，可结合江苏省不同地区工业化与城市化发展趋势，在经济发达地区率先落实农村建设用地缩减与城镇建设用地增长相挂钩的规划思路：

①规划修编中，分别针对城市、村镇、开发区的用地特征设计集约利用管理办法，重点突出城乡结合部、开发区内新增建设用地的管理。

②建立科学、全面、可操作性强的集约利用控制指标体系，对土地投入、产出与开发强度等进行调控。具体来说，在与城市规划和相关法规衔接的前提下，对城市与村镇人均用地规模与建筑容积率进行调控，对开发区土地开发强度、土地投入产出水平和（非）生产性用地比例进行调控。

③结合地区经济发展水平与土地利用现状，科学选择建设用地集约利用控制标准。集约利用控制标准的选择不仅应考虑到苏南、苏中和苏北三大区域之间的差异与城乡差异，还应考虑到大城市与小城镇的差异、（特殊）产业集聚区与一般工业区之间的差异。

④市、县、镇土地利用总体规划修编必须进行土地集约利用动态评价。结合弹性规划思路，在控制全省土地利用控制指标（如新增建设用地）调整幅度的前提下，经济发展与土地供给矛盾突出、土地集约利用总体水平动态优化显著的地区优先享有规划修改与调整的机会。只有达到土地集约利用规划控制标准的地区才可以进行以适度扩大用地规模为目的的规划调整与修改。

（2）加强部门规划整合，促进土地集约利用

加强城市规划和土地利用总体规划的衔接力度，树立科学的城市规划理念，着力构建节约型的城市化模式。同时，加强产业空间规划、城镇体系规划、道路交通规划与土地利用总体规划的相互衔接，建立协调统一、控制有力的规划调控体系。

（3）加快编制镇村规划，促进农村土地集约利用

在农村土地产权制度创新的基础上，加快编制镇村布局规划，使缩村并点工作在长期内有章可循，以确保农村土地整理稳步推进。

2）健全土地市场体系，促进土地节约与集约利用

进一步严格行政划拨用地范围，改革征地制度与工业用地供应方式，规范土地市场秩序，建设土地节约集约利用长效机制。

（1）严格限制划拨用地范围，显化土地资源成本

在一定时期内，行政划拨对于满足江苏省日益增长的基础设施、公益事业用地仍具有重要作用。但是，除了经营性项目用地，对于以市场化方式运作的“公用”项目，也应逐渐采用市场化配置方式，显化土地资源成本。

（2）改革土地征用（收）制度，规范城乡土地流转

建立科学合理的征地价格生成机制是统筹城乡土地利用的重要举措。征地价格不仅包含农地的生产（生活）价值，还应包含土地的（区位）级差地租，并逐渐将农地资源的生态景观价值纳入其中，以纠正土地价格失灵。

（3）改革工业用地供给方式，集中有序供给建设用地

积极探索工业用地市场化进程的途径，改变当前工业用地“需求定供给”式的以协议出让为主的供地机制和模式，按照“规划控制—计划引导—市场化运作”的操作思路，建立工业用地统一进入开发区和工业集中区、“供给引导需求”机制下的以招标、拍卖、挂牌出让为主的工业用地市场化配置模式，将土地资源配置到效率高的企业和部门中去，提高土地资源配置效率与集约利用水平。

（4）大力发展二三级土地市场，提高土地配置效率

建立完善二三级土地市场，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，建立全省公开统一的土地交易信息系统，提升土地市场公开性、透明性与竞争性，促进土地资源流动，提升土地配置效率。在维护国家利益的基础上，鼓励城镇划拨用地与集体非农建设用地有序进入市场，促进存量建设用地集约利用。

（5）规范土地中介服务市场，理顺土地价格机制

整顿土地中介服务市场，严格审查中介机构资质，规范管理中介服务行为，改变当前由于管理不足，不动产中介组织运作不规范、企业信誉低下等问题，理顺江苏土地价格形成机制，促进土地市场健康发展，提升土地资源合理集约配置程度。

3）完善利益导向机制，鼓励土地节约与集约利用

建立有利于节约资源的价格、财政与税收长效机制。

（1）科学调整耕地开垦费征收标准，建立耕地保护长效机制

科学调整耕地开垦费征收标准是解决农村土地整理资金短缺、鼓励存量土地集约挖潜的可行手段。耕地开垦费的征收需考虑地区差异：苏南地区的征收标准应主要依据农村居民点整理的实际成本，苏中与苏北地区可以根据未利用土地资源禀赋情况，采用土地复垦整理与未利用地开发的加权平均成本（见表7.17）。

表7.17　江苏省耕地开垦费征收标准调整思路与办法（参考）

（2）加强土地闲置费征收工作，抑制土地浪费行为

自1998年开征土地闲置费以来，除南通、盐城等少数城市外，多数地方没有执行这项政策。必须加强土地闲置费征收力度，抑制土地投机与浪费行为。

（3）建立有利于集约利用的土地价格机制

鼓励企业增加投资、提升建筑容积率是促进土地集约利用的重要途径。可以在适度放宽现有工业土地开发利用限制的前提下，使补偿性土地出让价格的上升幅度略低于土地市场价值的上涨水平，将土地集约利用水平提升引致的部分土地增值让利于用地企业；部分存量工业用地增加土地投资，在规划许可范围内提升建筑容积率的，可以不要求追加土地出让金。

4）强化产业用地管理，规范土地节约与集约利用

从地均产出水平看，江苏省与发达国家水平还具有显著差距，大部分工业行业地均销售额仅相当于日本等工业发达国家20世纪90年代后期水平的1/4～1/3。同时，省内不同地区（开发区）的土地产出率也存在显著差异，整体上苏南优于苏中、苏北，但苏南部分开发区和产业的土地利用情况也不够理想。因此，加快产业结构升级与梯度转移，加强产业用地集约利用管理，不仅是江苏省经济发展的基础战略，也是优化资源配置，促进土地集约利用的重要途径。“十一五”规划期间，在工业项目向开发区集中的条件下，拟订“江苏省开发区工业项目建设用地控制办法”，实施产业用地门槛政策。强化产业用地集约利用管理，关键要做好以下工作：

（1）明确不同地区产业发展的比较优势与重点培育产业（见表7.18）

按照比较优势和可持续发展原则，通过细分市场，确定三大区域具有分工优势、竞争优势、增长优势和关联优势的重点发展产业。当前，可在《江苏省“十五”工商业结构调整规划》中确定的三大区域重点发展产业的基础上，开展专项研究，进一步明确“十一五”规划期间全省三大区域产业发展重点与布局，增强产业用地管理的科学性与针对性。

表7.18　江苏省三大区域重点发展产业

资料来源：《江苏省“十五”工商业结构调整规划》。

（2）实施产业用地门槛政策

在工业用地利用现状的基础上，结合国务院、江苏省产业发展政策和相关政策文件，制订不同地区、不同产业用地门槛。产业用地门槛主要包括投资门槛（地均投资额）与效益门槛（地均产出额），同时可以配套土地利用率（建筑容积率）和利用方式（非生产性用地比例）方面的限制。产业门槛的制订不仅要考虑土地集约目标的地区差异，还要考虑集约目标实现的可行性。根据国内外工业项目用地发展水平，结合江苏省经济发展与土地资源禀赋的地区性特征，确定两组产业用地指导标准。

同时，为了增强产业用地门槛政策的灵活性，更好地促进产业结构优化与布局调整，可以允许产业用地门槛有一定的调整幅度。具体而言，对于那些有利于增强地方产业集聚效益和竞争力的重点发展产业，产业门槛可适度下调；而属于重复建设、限制发展的产业用地，则应适当提高产业用地门槛（见表7.19）。

表7.19　“十一五”期间江苏省主要工业行业用地门槛（参考）

5）深化区域经济合作，推进土地节约与集约利用

突破传统土地资源空间配置方式，建立省级土地基金，鼓励区域合作开发，推进全省土地集约高效利用。

（1）建立土地基金制度，统筹土地开发与保护

借鉴香港、澳门地区经验，建立由省政府监管的省级土地基金，统一管理运作全省土地收益，以防止当期政府透支地方土地资本，促进土地资源在不同时期之间的动态优化配置，加快政府土地管理职能与土地所有权人经营性活动的分离，使地方政府与国土管理部门摆脱“裁判员”与“运动员”双重角色的困境。

（2）建立税基分享机制，鼓励区域土地合作开发

江苏省土地管理面临的主要问题之一是苏南苏北区域间的招商引资经验、政府管理能力与服务供给水平等软环境与土地资源丰缺程度不对称的矛盾。因此，应通过创新干部考核制度与财税受益机制，鼓励区位相近、优势互补的地区之间进行土地合作开发。

区域土地合作开发的制度创新，可以借鉴国外的税基分享机制建设经验。税基分享机制的优势在于通过地方合作解决发达地区土地供给不足、落后地区资金与项目不足以及分散开发带来的土地低效利用与设施供应浪费、地区间的无序竞争等问题。但是，地区合作开发必须制订长期有效的收益分享规则与合作规则，否则可能导致严重的产权冲突与利益摩擦。

结合江苏省不同地区经济发展与土地资源禀赋实际，当前应着重鼓励地区间通过自主协商进行开发区土地合作开发。开发区土地合作开发可以横跨地级市（如无锡江阴与泰州靖江跨江合作开发），也可以依托国家级与省级开发区，地级市内部不同地区之间进行合作开发。近期内，区域合作开发主要集中于地级市内部开发区的合作开发。为了更好地促进省内地区土地合作开发，省政府应作为第三方对地方之间的自主合作与协议进行监督。具体的，以税基分享为基础的地方合作开发土地应注意以下几点：

①建立独立运作的土地联合（合作）开发实体。地方合作开发土地资源的行为有赖于当期政府的推动，同时也要具有一定的独立性，以减轻合作双方政府人事变动的影响，增强合作开发关系的稳定性。同时，应明确合作开发管理组织与各方政府的权责关系，保证利益分配的公平性，增强组织运作效率。

②明确联合（合作）开发土地增值的分享规则。一般的，需要明确在扣除土地征用、规划、开发等成本以及中央与省分成后，根据地区贡献（资金投入等）大小确定土地增值收益（出让净收益等）在地方政府与合作开发实体之间的分享比例。同时，土地增值收益分配不仅应考虑地方政府利益，还应充分体现当地居民的权益，并可以将被征地农民的社会保障与长期土地收益挂钩，以降低征地的交易成本，同时提高合作开发的社会效益。

③明确联合（合作）开发区内工业与商业地方税分享规则。一般的，可在扣除公用设施供给与维护成本与税收征收成本后，根据贡献大小（如招商引资成果、开发区管理等）在地方政府和合作开发实体之间确定工业与服务业税收的分享比例。税收分享机制可以是永久性的，也可以针对具体时期。

具体到省级政府和国土资源厅，应编制、出台“地区土地合作开发管理办法”，明确土地合作开发组织的一般性质与功能，树立区域合作开发土地增值收益与工商税收分享的一般原则、准则，以促进全省土地资源统一开发利用格局的形成。

6）积极推进土地整理，加快土地节约与集约利用

以产业结构调整和转移促进城镇改造，以投资收益机制创新加快旧城改造的步伐，以推进“新农村运动”促进城镇和农村土地集约利用。

（1）以产业结构调整带动旧城改造，促进城镇存量土地集约利用

鼓励资本密集、技术含量高的产业与服务业进驻大中城市，将土地集约利用带来的土地增值部分地让利于企业，以拉动旧城改造。

（2）创新投资收益机制，加快旧城改造步伐

在旧城改造中大力引入市场机制，在房屋补偿标准与程序进行统一规范的基础上，旧城改造所涉及的评估、拆迁、设施兴建等业务都应尽量采取市场化方式，减少政府工作压力，提升旧城改造效率。同时，有条件的地区可以尝试发行城市债券，吸收社会资本，扩大旧城改造的资金来源，降低城市政府财政压力。

（3）大力推进“新农村运动”，促进农村土地集约利用

作为经济较为发达的沿海省份，江苏省农村居民点整理应该与“新农村运动”相结合，在有条件的地区加快村庄拆并整理，在提升农村居民生活质量的同时实现土地资源集约利用。在经济发达地区推行“统一规划、统一拆迁、统一整理”的农村土地整理模式。在相对落后地区，在规划先行的前提下，鼓励通过村内合建、村镇合建等方式节约用地。同时，允许并鼓励苏南地区到苏北地区通过土地整理置换建设用地指标。

7）加强动态监察预警，保障土地节约与集约利用

建立土地集约利用评价、考核与责任制度，明确不同地区土地集约利用管理目标。开发土地利用动态监察预警系统，防止城镇、工矿用地粗放扩张。

“十一五”规划期间，建立土地集约利用动态监测系统，明晰土地管理责任，严格土地执法是保障江苏省土地集约利用管理顺利进行的重要举措。

（1）从土地集约利用动态监督角度出发，建立土地集约利用动态评价预警系统

规范统一的土地集约利用评价是监控区域土地利用水平的重要手段。江苏省应从促进土地集约利用角度出发，建立城镇、开发区与农村土地利用动态评价与监测系统。评价监测系统的建设需解决两个问题：一是构建合理的评价指标体系，土地集约利用评价指标必须具有代表性、系统性、独立性、可操作性；二是设计科学的评价方法，要根据不同的地区选择不同的评价方法、模型与标准值。

土地利用预警系统的建设可以参照相关部门的预警系统建设经验，将全省土地集约利用的水平划分为4～5个级别，运用GIS定位系统和省级土地交易信息系统对土地利用现状和土地市场进行监测，并定期向社会公布监测情况，及时对土地集约利用水平下降的区域进行严格监督，对土地集约利用水平长期缺乏改进的地区进行警告。鉴于江苏省各地经济水平和资金筹措的压力，应该分别对待，逐步实施。对于条件允许的地区，要采用高科技手段，引进高层次人才，加大对土地利用的监管，掌握较为全面的动态数据统计资料，并实现部门内部资源和信息的共享，确保信息资源交流的通畅，为土地监察和监督以及编制和修编土地利用的各项规划提供准确的数据资料，保证土地集约、节约和高效利用。对于条件尚不成熟的地区，要加强公众参与的程度，建立、健全全民动员共同监督的制度，进一步加强对土地利用的监督和检查，对于有贡献的公民要进行表彰和奖励。

（2）依托土地集约利用评价预警系统，加强土地利用监察

土地集约利用是一项长期的任务，不可能一蹴而就。监督职能部门要依托土地集约利用评价预警系统，从“眼前”和“长远”两个方面来考虑对土地集约利用的监督和检查。“眼前”就是要对现阶段依然存在的土地粗放、浪费等现象的监督和查处。“长远”就是要把对土地集约利用作为一项长期的任务抓紧、抓好，长期不懈地致力于对土地利用的监督和检查。对于粗放利用土地的，要及时督促其整改；对于乱占、乱用土地的，要及时制止和查处。做到要早发现，早治理。视情况，对于相关责任人要进行批评、教育或处罚，对于触犯刑律的，要移交司法部门处理。

【注释】

[1]本研究的完整报告已作为2005年度江苏省国土资源厅重点科研（招标）项目成果，在江苏省哲学社会科学重点学术著作专项基金的资助下，由社会科学文献出版社正式出版，书名为《江苏土地集约利用研究》。本章主要介绍该成果的研究结果与政策建议。

[2]未经专门说明，本研究中的县（市）指省辖市市辖区、县和县级市。

[3]江苏省建设厅，《江苏省城市建设统计年报（2004）》。

[4]从数据分布上来看，南通市抽样企业的建筑容积率水平普遍较高，对苏中地区平均建筑容积率的拉升作用显著。

[5]关于劳动/资金密集型行业与土地/资金密集型行业的划分依据与方法，参见技术报告一。

[6]城镇人口＝总人口（常住人口）－乡村人口＋从事非农产业的乡村人口。其中，各地区当年的常住人口按照2000年人口普查数据中对应的户籍人口占其常住人口的比例进行修正。下同。

[7]例如，武汉（唐火庆等，2005）、成都（沈旭成，2003）、义乌（宋国荣，2005）、阳泉（杜新波，2005）以及常德.（政协全国委员会人口资源环境委员会专题调研组.加大土地整理力度 实现土地资源集约利用———关于土地整理与可持续发展的调研报告［J］.资源产业，2001）

[8]乡村人口按《中国农村统计年鉴》统计口径。下同。

[9]居民点内部的交通道路与其他用地按50％计。