推动土地资源节约集约利用加强耕地数量质量双重保护

辽宁省第三地质大队　郝学力

粮食作物依赖于土地才能够生长，而土地是有限的宝贵资源，是经济社会实现可持续发展的根本保障，土地管理特别是耕地保护是直接关系到国家粮食安全、社会稳定的重大问题。2012年6月29日，国土资源部发布了《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》，这标志着耕地数量、质量并重保护的理念和行动，已经转化为具体的政策措施。土地资源总量多，人均占有量少，优质耕地少，耕地后备资源少是当前我国土地资源的基本国情，在相当长的一段时期内，人增地减的趋势难以改变，经济发展对土地的需求持续增长，土地供需矛盾将更加突出。

本文试图结合朝阳市土地利用的实际情况进行分析，就如何通过土地资源的节约集约利用来推动耕地数量、质量的双重保护进行探讨，并提出相应的建议和对策。

一、朝阳市土地利用现状

朝阳市所辖土地总面积为1969914公顷。农用地1339505公顷，占土地总面积的68.00%，其中耕地455931公顷，园地66900公顷，林地655480公顷，牧草地117224公顷，其他农用地43970公顷；建设用地102994公顷，占土地总面积的5.23%，其中城乡建设用地80108公顷，交通水利用地19341公顷，其他建设用地3545公顷；其他用地527415公顷，占土地总面积的26.77%，其中水域45764公顷，自然保留地481651公顷。

二、朝阳市耕地保护面临的问题分析

1.耕地面积较广，但耕地质量普遍偏低

农用地面积占土地总面积的68.00%，但地貌总体呈“七山一水二分田”格局，全市地表层峦叠嶂、丘陵起伏、峡谷相间、沟壑纵横，受此特点影响，朝阳市的坡耕地比例偏大，耕地质量偏低。全市2°—15°的缓坡和斜坡耕地比例达67.80%，严重的水土流失导致耕层表土流失，出现角砾化、岩石化，造成土壤贫瘠，耕地质量低下。

2.城乡土地利用缺乏统筹，二元用地结构问题突出，耕地分布比较分散

朝阳市全市农村居民点面积63794公顷，占建设用地总面积的61.94%。受地形地貌影响农村居民点分布分散，土地利用率较低，耕地缺乏规模性和集中性。在城镇化进程中，农村人口逐渐向城镇集聚，但大部分进城的农村人口仍保留农村宅基地，造成农村居民点闲置，农村居民点并没有预期减少，耕地面积没有增加，城乡土地缺乏互动的二元结构，农村建设用地仍存在低效闲置问题。

3.朝阳市虽然土地后备资源充足，但开发利用限制因素多，开发为耕地难度较大

在朝阳市，其他土地占全市土地总面积的26.77%，土地后备资源充足，但受各种自然条件的影响及开发条件、技术及资金的限制，能够开发为农用地尤其是耕地的极其有限。

4.土地生态环境依然存在问题

截至2005年底，全市仍然有水土流失面积91万公顷，土壤侵蚀模数为2000—3000吨/年·平方公里；严重的水土流失导致土地荒漠化，全市沙地面积3851公顷，占土地总面积的0.20%。

5.面临前所未有的挑战

朝阳虽然土地后备资源较丰富，但是开发利用存在一定难度，耕地保护面临形势较为严峻。如今朝阳市正在加快推进城镇化、工业化进程，全面实现老工业基地振兴、招商引资和建设小康社会，势必使得建筑用地的需求量增大；落实国家及省级重点项目还需要占用大量土地，而从维护国家粮食和生态环境安全的战略高度考虑，未来可用作新增建设用地的空间十分有限，建设用地供需矛盾较为突出。

6.土地复垦为耕地难度大，土地生态环境恢复任务艰巨

目前，全市尚有91万公顷水土流失面积，33万公顷荒山未实现绿化，且这部分多为远山、石质山，复垦为田和植树造林难度大，此外，随着招商引资项目的引进，非绿色项目的建成投产使用，伴随生产会对项目所在地周边的土壤和水源造成污染，这些污染都是短时间内难以通过技术手段处理的，使得朝阳市土地生态环境恢复和土地复垦更加举步维艰。

三、对朝阳市耕地保护的一些建议和想法

根据朝阳市自身的条件和实际情况，朝阳市国土资源局按照上级的要求和部署，编制了《朝阳市土地利用总体规划（2006—2020年）》，明确了耕地保护目标和具体实施措施，体现出朝阳市政府“逐步将朝阳打造成为更加开放的新兴工业城市、绿色生态城市、历史文化名城和优秀旅游城市”的决心和长远打算。

朝阳作为辽宁省的农业大市，辽宁省棉、油、杂粮的重要产地，农业生产对于经济和社会发展的重要性不言而喻，保障耕地数量和质量对于朝阳将来的发展有着举足轻重的意义。如今，朝阳迎来了前所未有的经济和社会发展机遇，这种发展机遇必将带来土地供需的矛盾，土地节约集约使用和耕地“数质并保”任重道远。

结合《规划》内容和朝阳市土地节约集约利用和耕地数量、质量保护的实际情况，谈一下自己对朝阳市耕地保护的一些建议和想法。

1.合理规划，强化建设用地审批手续，尽量不占现有耕地

坚持科学发展、科学规划、合理分配、合理利用、占补结合、后备保障，把有限的土地资源用好用活。按照不占或少占耕地、节约集约用地的原则，强化对城乡各类建设占用耕地的控制和引导，保障符合产业发展政策和经济发展需求的重点项目的建筑用地，尤其是交通、水利、能源等重大基础设施用地。在统筹增量与存量利用的基础上，节约用地，科学选址。严格控制非农建设对耕地的占用，对于必须占用耕地作为建设用地的项目用地的审批，要认真严格地按照相关法律规程进行处理。尽量占用等级较低的耕地，减少对农用地特别是优质耕地的占用，扭转优质耕地过快减少的趋势。还应运用现代化的计算机联网等手段，将全市范围内的耕地占用情况及时汇总和上报，并通过实地调研、可行性评估，及时的开展耕地补充工作，从而实现“占补平衡”。使朝阳市的耕地总量和质量实现稳中有升。

2.积极盘活存量用地，严格处置闲置土地

加大闲置土地处置力度，积极盘活存量建设用地，采用调整、置换等方法促进空闲、闲置和低效利用的城镇用地和工矿用地的开发利用，鼓励新上建设项目通过兼并、收购、转让等方式获得土地使用权，积极利用现有建设用地进行二次开发利用。

加大旧城改造力度，积极引导城市住宅、商业和服务业项目同旧城改造相结合，从而提高土地集约利用率，减少建设用地向耕地方面的扩张和侵占。

3.进一步加强产业用地管理，促进产业集聚区快速发展

今后来朝阳投资的企业，在选址建厂时，建设用地审批和发放部门要针对企业自身的不同特点，鼓励和引导其向产业集聚区集中，提高各业各类建设用地的容积率和经济产出率，使土地集约利用水平不断提高。对于有严重污染和对生态环境有严重破坏的企业应该坚决拒绝，不应为了搞经济而破坏了生态环境，从而间接破坏了耕地质量。位于朝阳市龙城区西大营子的鞍凌集团厂区已建成并投入生产，其生产运行对空气、地下水及土壤造成的污染直接影响整个西大营子地区耕地质量。

4.大力开展农用地整理，扩大耕地补充范围，积极开发后备耕地资源

随着新农村建设的不断开展和农村城镇化进程的不断加快，通过必要的政策鼓励和经济补偿，及时适度地撤并自然村，回收农村闲置建筑用地和宅基地，将这部分土地通过整理变为耕地。此外，还应加快采煤沉陷、挖损压占等废弃土地的复垦进程，在土地适宜性评价的基础上，按照保护生态环境和可持续发展的原则，有计划、有步骤地开发宜耕土地后备资源。

5.加大生态环境治理力度，提高耕地质量

朝阳市的坡耕地比例偏大，全市2°—15°的缓坡和斜坡耕地比例达67.80%，应积极采用科学的土地整理手段对这部分缓坡及斜坡类耕地进行整理，使这部分耕地的保水性能够得到提高，降低其发生表土流失，土壤沙化情况的发生，从而提高耕地的质量。另外，对于重点污染排放企业的周围耕地要建立健全土壤监测制度，及时地监测监控土壤中各项指标的动态变化情况，对造成周边环境污染的企业要及时通过相关程序和手段，勒令其进行整改或停产，从而确保耕地的质量，从而保障粮食安全。

6.加强宣传教育，增强全社会节约集约用地保护耕地的意识

土地作为宏观调控重要手段之一，国家相继出台了一系列的政策法规。市、区、县、乡、村各级国土部门要及时组织进行国土资源法律法规知识培训和针对人民群众的宣传活动。通过公开土地使用信息，让全社会都了解到朝阳市土地节约集约利用及耕地保护情况。活动日期不要只拘泥于每年的“4·22”世界地球日、“6·25”全国土地日和“12·4”全国法制宣传日等时机，同样可以利用电视、电台科普节目、网站及报纸专栏、街边橱窗和发放传单宣传册等方式广泛开展宣传活动，让全民都了解耕地保护的重要性和关己性，让全社会都参与和监督土地节约集约利用和耕地保护的实施情况。

综上所述，不难看出：朝阳市虽然短时间内面临着较大土地供需矛盾和耕地数量、质量并保实施的困难，但是通过国家政策法律的指引，地方政府不断加强管理和治理力度，相关职能部门的合理的规划、合理开发补充、合理分配，全民的积极参与和监督，朝阳市土地的节约集约使用，耕地的数量和质量的目标和对耕地保护的具体措施一定能实现。