大连市国土资源发展研究中心 李慧敏
我国以不足全球10%的耕地养活着占全球20%的人口。同时，由于建设占用、生态退耕、农业结构调整以及灾害毁损等多种因素的综合影响，近年来我国耕地总量仍然以较快的速度持续减少。此外，据相关部门预测，我国人口还将继续增长，即使人均消费水平不变，到2015年，人们对粮食的需求量也将增加1/4，人地矛盾将更加突出。为此，《全国土地利用总体规划（2006—2020年）》确定了18亿亩耕地和15.6亿亩基本农田保护目标的红线，也就是说我们必须要保有一定数量的优质耕地。在目前耕地面积减少的趋势不可逆转和耕地后备资源数量有限的背景下，笔者认为只有依靠科学技术的进步，合理地增加对区域内耕地的经济和技术投入，提高耕地的产出率和生产力，走耕地集约利用的道路，增加粮食生产，才能从根本上解决我国的粮食安全问题。经过对耕地现状和集约利用的相关研究，笔者认为十七届五中全会、《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》以及《全国土地整治规划（2011—2015年）》提出的大规模开展高标准基本农田建设是解决上述问题的一个十分有效的途径。
一、我国耕地现状存在的问题
1.人均耕地少，优质耕地少，后备耕地资源少
2005年全国人均耕地1.4亩，不到世界平均水平的40%。优质耕地只占全部耕地的1/3。耕地后备资源潜力1333万公顷（2亿亩）左右，60%以上分布在水源不足和生态脆弱地区，开发利用的制约因素较多。
2.耕地整体质量下降，耕地退化严重
我国耕地分布在山地、丘陵和高原地区的约占69%，分布在平原和盆地的仅占31%。由于干旱缺水，使大量耕地荒芜，质量迅速下降。同时，由于缺水，风蚀问题也日益严重。资料显示，全国4200万公顷坡耕地和666.67万公顷风蚀耕地，平均每年要流失30~150吨/公顷，全国每年至少有50亿吨沃土付之东流，上亿吨N、P、K养分随之流失，超过全国一年的化肥用量。水资源分布不均衡及其他限制因素，使我国60%以上的耕地质量相对较差。据国家水利部第二次遥感调查，我国水土流失面积占国土面积的37%，耕地存在水土流失的约占38%。沙漠化面积已经占国土面积的27%。荒漠化和水土流失使耕地肥力降低，基岩裸露，导致地力衰竭，可耕地面积减少。
二、什么是耕地集约利用和高标准基本农田建设
1.耕地集约利用
耕地是人们利用土地的一种方式之一，耕地集约利用是在人们认识到土地集约利用重要性的基础上所产生的，因此耕地集约利用的概念是土地集约利用的一个分支。根据国内外相关学者研究，耕地集约利用是一个动态的过程，它是在可持续利用思想的指导下，在当前的经济和农业技术条件下，对一定面积的耕地，通过合理增加相关生产要素的投入，充分挖掘耕地利用潜力，提高耕地利用的综合效益，与社会经济的发展共同进步的一种土地利用方式。根据我国目前的国情，对耕地进行集约利用的核心目的是增加耕地数量、提高耕地质量、优化耕地布局。
2.高标准基本农田建设
高标准基本农田是指一定时期内，通过农村土地整治形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治的原有基本农田和新划定的基本农田。高标准基本农田建设，以建设高标准基本农田为目标，依据土地利用总体规划和土地整治规划，在农村土地整治重点区域及重大工程建设区域、基本农田保护区和基本农田整备区等开展的土地整治活动。高标准基本农田建设总体目标是提高基础设施程度，改善农业机械化、规模化生产条件，增强抵御自然灾害能力，改善生态景观，提高粮食生产保障能力，落实土地整治规划确定的高标准基本农田建设目标任务，促进高标准基本农田持续利用。
3.高标准基本农田建设是促进耕地集约利用的有效途径
通过耕地集约利用和高标准基本农田建设的概念和内涵的分析，高标准基本农田建设的目标与耕地集约利用的目标是一致的，并且是对耕地集约利用的具体落实。高标准基本农田的建设可以实现土地利用结构和布局的优化，耕地质量的提高，田间基础设施的完善、农业生产条件的改善，集中连片、规模效益的发挥以及生态环境的改善等目标。因此，高标准基本农田建设是促进耕地集约利用的有效途径。
三、如何建设高标准基本农田
1.划定原则
坚持统筹规划，做到两个衔接。以改善农业生产基本条件，建设旱涝保收、高产稳产的高标准基本农田为目标。与土地利用总体规划、基本农田保护和上级土地整治规划相衔接，与本地区国民经济发展规划、现代发展规划、城乡建设规划、交通建设规划和水利工程建设规划等相关规划相衔接。
坚持集中连片，突出规模建设。项目规划区选择在全国确定的高标准基本农田建设示范县范围内，集中资金，连片建设，示范带动，规模开发。
坚持因地制宜，搞好分类指导。立足推动主要农产品优势产业带建设，坚持突出重点，针对项目规划区域主要作物、耕作制度、基础条件、障碍因素，明确需要解决的突出问题和高标准基本农田建设的功能定位，提出适宜项目规划区域高标准基本农田的建设内容和建设标准，稳步提高土壤基础地力和可持续生产能力。着力扶持农业综合开发重点乡镇，推进土地合理流转和适度规模经营，加快农业集约化发展，培育产业。
2.一般建设标准
一般规定：田间基础设施占地率不高于8%，基础设施使用年限不低于15年。
土地平整工程：耕作层厚度30厘米以上，有效土层厚度60厘米以上。
灌溉与排水工程：灌溉水利用系数不低于0.6，灌溉保证率水浇地不低于80%，水田不低于75%。满足灌溉设计保证率的农田面积不低于90%。排涝不低于10年一遇。
田间道路：（田间路和生产路），道路通达度，平原区不低于95%，丘陵区不低于80%。
农田防护与生态环境保持：防洪不低于20年一遇。
水田区耕作田块内布置格田，格田长度30米—120米，宽度20米—40米，面积为600平方米—4800平方米，即0.9亩到7.2亩。埂高20厘米—40厘米，埂顶宽15厘米—30厘米，格田内田面高差小于3厘米。
田间道路面宽度以3米—6米为宜，在大型机械化作业区的田间道路面宽度可适当放宽，具有农产品运输和生产生活功能的田间道路面宜硬化；田间道路基高度以20厘米—30厘米为宜，常年积水区可适当提高；在暴雨集中区域，田间道应采用硬化路肩，路肩宽以25厘米—50厘米为宜。
3.高标准基本农田建设应注意的几点问题
（1）建设高标准基本农田，应与农村土地整治相结合。“十二五”期间，要以土地整治为平台，大力推进农村田、水、路、林、村综合整治，大规模开展高标准基本农田建设，有效解决耕地零散分布、农田基础设施短缺、质量较低等问题，增强农业抗灾能力，提高粮食综合产能，保证国家粮食安全。
（2）建设高标准基本农田，要保证耕地质量等级有提高。在坚守耕地红线不动摇的同时，通过完善配套基础设施，培育基础地力等各种有效措施提高耕地质量等级，不断改善农业生产条件，提升综合生产能力，确保粮食的稳定增产。
（3）建设高标准基本农田，要做到耕地布局调整有优化。当前，耕地零散、利用效率低已经成为制约现代化农业发展的一个重要因素。在建设高标准基本农田中，要通过实施土地利用总体规划，切实解决好基本农田布局不够合理的问题。按照“面积不减少、质量有提高”的原则，优化土地利用结构与布局，促使基本农田向“优质、集中、连片”的集聚方向发展，为农业生产规模经营创造条件。
（4）建设高标准基本农田，要实现耕地生态环境有改善。在建设高标准基本农田中，通过实施农田防护与生态环境保持工程，预防和减少农田污染与自然灾害，保障农田生态系统安全。同时，要对工业生产环境进行整治，对超标污染加强监测，限期治理。在新建、改建和扩建工程时，严格审批制度，严控高污染行业落户。另外要加强新型农业科技的推广，引导农户树立用地养地相结合的观念，提高土地生产力，改善农田生态环境。
（5）建设高标准基本农田，要确保耕地基础设施有管护。要落实基本农田管护责任，健全管护机制，建立政府主导、农村集体经济组织管理、农户和专业管护人员实施的管护体系。按照“谁受益、谁管护”的原则，明确管护主体、管护责任和管护义务。
（6）建设高标准基本农田，要坚守耕地保护红线不动摇。要贯彻落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，强化耕地保护责任机制。要结合新一轮土地利用总体规划，做好基本农田划定工作，对基本农田实行永久性保护，为稳定粮食生产奠定坚实基础。要严格履行耕地占用的审批程序，严格执行新增建设用地占用耕地占补平衡制度，努力实现耕地占补数量质量双平衡。
4.高标准基本农田建设的保障措施
组织保障。为有效推进高标准基本农田建设，一是各地应成立包括各相关部门负责人在内的高标准基本农田建设领导小组。领导小组下设办公室和各乡镇工作组，负责召集成员单位联席会议，研究解决工作推进过程中的有关问题。二是成立高标准基本农田建设执行机构，强化各部门分工协作。
政策和资金保障。一是落实耕地质量建设法律法规。高标准基本农田建设是耕地质量建设的重要内容，要落实省级耕地质量管理条例，强化耕地质量建设与保护。二是加大高标准基本农田建设投资，建立高标准基本农田建设专项资金，增加财政对高标准基本农田建设的投入。三是建立社会资本投入激励机制，促进土地合理流转，鼓励社会资本投入到高标准基本农田建设中。充分发挥农民在高标准基本农田建设中的主体作用，引导农民发扬自力更生精神，增加生产投入和智力投入，提高科学种田和集约经营水平。建立社会力量投入高标准基本农田建设的激励机制，综合运用税收、补助、参股、贴息、担保等手段，引导社会力量投资建设高标准基本农田。四是深化农村改革。稳定现有土地承包关系，赋予农民包括占有、使用、收益、处分和抵押等更加完整充分的土地财产权利，加强对农户承包权的物权保护。健全土地承包经营权流转市场，规范土地流转行为。
技术保障。高标准基本农田建设规划实施以经验丰富的机构为技术依托单位，充分发挥项目依托单位的作用，建立健全高标准基本农田建设服务体系，巩固和完善乡镇高标准基本农田建设服务机构。规划与现代农业产业发展规划、新农村建设总体规划、新农村建设基础设施规划、交通建设规划、水利工程建设规划相衔接，按照不同的区域特点、地形地貌和耕地利用方式以及高标准基本农田建设标准和投资标准的差异，进行科学分区、分类指导。高标准基本农田建设实施将结合农业生产实际和耕作制度改革，引进创新高标准基本农田建设的新技术、新材料和新工艺，降低建设成本，提高技术水平和工程效益。
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