制约辽宁农村土地资源节约集约利用的主要因素

近年来，辽宁不断加强耕地保护工作，制定出台了节约集约用地五项机制，并通过深人推进农村土地综合整治，进一步优化了土地利用结构，提高了节约集约用地水平，全省农业生产条件明显改善，有力地推动了农业和农村的发展。“十一五”期间，全省实施土地整治项目2546个，整治规模422万亩，新增耕地248万亩，全省连续12年实现耕地总量平衡和建设占用耕地占补平衡。2011年9月，辽宁在国务院6部门组织的5年耕地保护考核中位列全国第一，全省耕地保护取得了一定成绩。但是，在成绩面前，我们还应看到辽宁农村土地资源的节约集约利用仍存在许多亟待解决的问题，这些问题的存在加剧了土地供需矛盾，对于我省粮食安全的保障、农业现代化的推进、新型城镇化的加快建设以及经济社会改革的深化产生了严重制约。

1.重工轻农、重城轻乡观念依然严重，大量农地被城市盲目粗放扩张侵占，建设用地和耕地保护矛盾突出

特别是进人20世纪90年代以来，随着振兴老工业基地战略的实施以及城镇化的快速推进，工业用地、城镇建设用地的规模随之膨胀，造成了大量耕地特别是优质耕地被占用。尤其是房地产热使得一些地区盲目追求过高的人口与用地规模，大量圈占土地、成立许多脱离实际需要的开发区、新城，如沈阳、大连、鞍山、营口、铁岭、锦州、丹东等市都建起少则几十栋多则上百栋楼的新城，其中很多现在已经成为“死城”。还有些地方不顾人多地少，修宽马路、建大广场、高尔夫球场，有的地方甚至圈上千亩土地搞花园式广场，这种粗放利用加剧了城镇用地的扩张速度。虽然近些年我省通过开发、复垦和土地整理补充耕地10.78万亩，实现了耕地占补平衡。但是建设占用的耕地多是地理好、位置好、农用地等级高的耕地，而补充的耕地由于可垦土地后备资源较差、资金投人低、工程设施简单等原因土地质量较差，产出率较低。因此，辽宁省虽实现耕地数量的平衡，但是耕地质量却失衡，特别是在耕地后备资源有限的情况下，这种建设用地和耕地保护间的矛盾将愈加突出。

2.基层土地利用及土地整治规划缺失，各层次规划协调统一度较差

农地整合与节约集约利用是一项长期的复杂的系统工程，必须合理布局、统筹安排。辽宁在2009年编制了《辽宁土地利用总体规划（2006—2020年）》，2013年又出台了《辽宁省土地整治规划（2011—2015年）》，为统筹规划、综合整治，引导全省规范有序开展土地利用及整治工作提供了依据。抚顺、盘锦、葫芦岛、本溪等地市的土地整治规划工作也相继展开，但该项工作延伸至县、镇、乡、村各级时，此类编制就几乎已经变成了空白，削弱了省市级规划指导性和可操作性。此外，虽然辽宁省国土资源厅已经制定了《市级土地整治规划审核办法》，对市、县级土地整治规划的编写、审核做出了比较详细的说明，但在实际操作中，仍出现各层次规划的核心职责分工定义模糊，各级的控制指标及口径大致雷同，上下级各层次规划之间协调统一程度差的问题。

3.农业从业人员及知识型从业人员不断减少，农业技术难以推广

数据显示，2005—2012年间，辽宁农业从业人数和乡村从业人员从事农林牧渔业的人数呈逐渐下降趋势，农业从业人数从2005年的722.1万人下降到2012年的694.7万人，乡村从业人员从事农林牧渔业的人数从2005年的686.4万人下降到2012年的660.0万人。此外，农村劳动力文化素质普遍偏低，辽宁农村家庭劳动力具有高中及以上学历的人数仅占总人数的9%。随着城镇化进程的加快，农村地区的大量中青年知识型劳动力向城镇和非农业部门转移，2009年外出农民工中大专及以上文化程度的占9.5%，到2012年这一比例上升为11.1%，而接受过农业技术培训的外出务工人员的比例也从2009年的3.6%上升到12.5%。并且随着城乡收人差距的不断扩大，更多的农民转变身份进人城市，使得农村的新增劳动力越来越少。农业从业人员以及知识型从业人员不断减少，低素质劳动力沉积在农村，留守老人、妇女构成农村常住人口的主体，这就直接引发传统的精耕细作逐渐被粗放经营取代，撂荒现象日益严重，生产率下降。在此背景之下，农业生产新技术、新设备推广十分困难，农地的集约化利用难以实现。

4.农业科技投入不足，农产品科技含量低，农业创新能力有待提高

首先，辽宁农业科技资金投人不足。自2009年起，辽宁省财政对农业的投人已超过10亿元，但财政拨付农业发展的投人与发展现代农业的需求仍存在一定的差距。农业信贷在金融机构信贷总额中所占的比例仍然偏小。农业科技项目因开发周期长、风险大、见效慢、信贷难的问题则更加突出。其次，农产品的科技含量低。辽宁的农业生产依然没有彻底摆脱传统农业的束缚，农村经济增长方式比较粗放，农产品的科技含量低。目前在我省大部分地区，个体农业生产仍然是占主体地位的农业生产方式。以家庭为单位的个体农业生产方式由于生产规模小、运输成本高、检验成本、培训成本等都高，生产出的产品难以标准化，品质难以得到市场认可。这就使很多具有市场价值和发展潜力的农产品，如无公害和绿色农产品，因成本等问题难以推广。再次，农业科技创新人才匮乏。辽宁省工业基础雄厚，装备制造业、新能源、新材料和信息等新兴产业人才济济，但农业科研人才严重匮乏。而且极为有限的农业科技人员又集中在农业科研机构、大专院校及县以上的推广体系，基层农业科技人员比例很小。由于农村工作环境、社会福利和社会保障的限制，农业类基层岗位待遇低、导致农业院校毕业生不愿从事本行业，造成了农业人才的流失。最后，农业科技成果转化率低。现代农业的发展对农业科技需求日益旺盛，农业科技成果转化应用滞后显得更加突出。据农业部统计，我国每年约有7000项农业科技成果研发，但转化率仅为42%，与发达国家近80%的农业科技成果转化率相差甚远。发达国家农业科技推广费占农业生产总值0.6%-1%，发展中国家0.5%左右，我国不足0.3%。辽宁农业科技的发展大体与全国的发展水平相同。

5.农地流转存在诸多问题，土地零散分散，农地规模化经营以及集约利用大打折扣

自从农村实行联产承包责任制以来，农村土地基本上按照现有人口平均分配，把整块的土堆分割成许多不相连的小块进行分户经营。辽宁农地的情况也是如此。通过土地流转，可以改变农地零散分散的状况，使农地成片，有利于农业生产的规模化以及农地的集约利用。但是，辽宁农地流转存在诸多问题，导致农地规模化经营以及集约利用大打折扣。首先，土地流转的动力不足。辽宁农民的外出务工多是以短期临时为主，没有比较稳定的务工场所和收人，因此不敢或不愿放弃赖以生存的土地。此外，农民对流转土地不放心，担心将土地流转后得不到相应收益而不愿意流转。因此，在没有更好收人预期的情况下，农民轻易不会进行土地流转。其次，土地流转的市场化机制欠缺。目前辽宁省流转土地价格结构单一，尚未形成一个完全符合市场经济规律的土地流转价格机制。很多地区缺乏土地承包流转服务组织，流转信息不畅通，没有形成覆盖全省的土地流转服务体系。最后，辽宁农村土地流转关系的稳定性比较差。尤其是农户间自发进行的土地流转行为，由于土地流转原承包方受到外出就业、受让方经营能力等外界因素的影响，土地流转关系不稳定，这对土地流转的长效健康发展而言是极其不利的。土地流转存在的诸多问题，导致我省农业多以分散零星的生产经营方式为主，难以摆脱小农经济的桎梏，无法满足农业经营规模化和农地利用集约化的要求，制约了辽宁农业结构的调整，影响农业产业化经营的形成和推进，也制约了农业现代化的进程。