文献回顾与学理思考

一、区域合作中的公共产品视角：文献回顾与学理思考

“区域性公共产品”概念的提出和发展基本遵循了两条脉络。一方面，从学理上看，“区域性公共产品”是对国际合作领域中传统的“国际公共产品”概念的继承和发展，体现了国际关系学与国际经济学和公共经济学跨学科交叉的特点。另一方面，从国际关系的实践来看，“区域性公共产品”又是霸权及霸权后理论与区域主义（regionalism）及区域一体化（regionalization）理论相互碰撞、融合、借鉴的产物，成为考察区域合作的一个新视角。

对公共产品的研究最初是在主权国家的政府经济学层次上展开的^[1]。消费和生产的非竞争性和非排他性被界定为公共产品最主要的两大特征。从概念上看，“国民公共产品”逐渐外延至“国际公共产品”。1971年，基于对集体行动困境的研究，曼瑟尔·奥尔森将“国际公共产品”的概念用于对国际合作的分析，布鲁斯·拉塞特等则从集体产品的角度分析了国际组织中的集体行动问题^[2]。20世纪80年代，罗伯特·吉尔平与查尔斯·金德尔伯格等学者成功地深化和拓展了这一理论，提出了“霸权稳定论”^[3]。一般认为，经济学意义上和国内背景下的公共产品是指在一国之内由该国政府提供的，诸如防务、治安、社会保障等用于满足全体国民共同需求的产品和服务。现实主义流派的国际关系学者则把这一概念扩大到国际社会中，提出若干国家行为体应担负提供基本国际公共产品的角色，从而实现整个国际社会的稳定和繁荣。所不同的是，在一国之内政府可以动用政治权威和国家机器，通过税收等方法来为公共产品筹集经费，而在无政府状态下的国际社会中，却不可能有一个超国家机构来向他国征税。因此，应该由在政治、经济、军事、科技等各方面占据绝对优势的霸权国家动用其“经济剩余”以满足供给。根据吉尔平等学者的理论，国际公共产品一般包括稳定的国际金融体系、开放的国际贸易体系、可靠的国际安全体系和有效的国际援助体系^[4]。

随着冷战的结束和全球化的发展，国际格局发生了重大的变化。超级大国的相对实力有所下降，由其主导国际公共产品的单一供给方式日益显现出结构性弊端。国际政治的现实困境引发了国际关系学界的理论思考，对“国际公共产品”的研究逐渐派生出“区域性公共产品”的概念。1999年，联合国开发计划署（UNDP）发表了题为《全球公共产品：21世纪的国际合作》的研究报告，较早开始从“全球公共产品”（Global Public Goods）的视角来分析国际合作特别是地区发展^[5]。2000年，瑞典学者在其外交部的内部研究报告《区域性公共产品与国际发展合作的未来》中对“区域性公共产品”的已有研究进行了初步的概念梳理^[6]。进入21世纪以后，世界银行、联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会（CEPAL）、亚洲开发银行（ADB）、美洲开发银行（IDB）、法国外交部与经济、财政和工业部等机构和组织也相继发表了关于区域性公共产品的论文集，部分学者也开始关注这方面的研究，力图从应对全球化、完善区域治理的角度对区域性公共产品进行分析^[7]。

2001年11月，美洲开发银行与亚洲开发银行共同举办了一次学术研讨会，主题为“亚洲和拉美的区域合作与开发融资机构的作用”。2002年11月，美洲开发银行、亚洲开发银行与美国国际开发署（USAID）举办了题为“区域性公共产品与区域开发援助”的国际会议。2004年10月，三方又在日本东京召开了一次论坛，重点探讨在通过区域开发援助提供区域性公共产品的过程中实际运作方面的议题^[8]。

除了学术研究之外，亚洲开发银行等区域开发银行还陆续发表了若干政策倡议和政策评估。例如，2004年3月美洲开发银行发表了“促进区域性公共产品的倡议”^[9]。又如2006年，亚洲开发银行建立了一个新的“区域合作与一体化战略”（Regional Cooperation and Integration Strategy），这一战略包括四大支柱，分别是有关跨国界基础设施和相关软件的区域和次区域计划、贸易与投资、货币与金融、区域性公共产品。在这一战略中，主要的区域性公共产品涉及六大领域，分别是清洁能源和能源利用效率、环境、灾害治理、传染病、治理、贩卖人口及贩毒。提供区域性公共产品的方式主要是区域性技术援助（RETA）和赠款（或赠款资助项目）。1994—2006年，亚洲开发银行共批准了38个项目；1991—2006年，共管理和提供了202次赠款，共计24亿美元^[10]。日本成为排名欧盟之后的第二大外来资金捐赠者，其援助资金主要是通过亚洲开发银行的“削减贫困日本基金”（JFPR）和“信息通信技术日本基金”（JFICT）。

结合东亚区域合作和日本对外经济外交的实践，日本政府和部分学者也较早地加入区域性公共产品的研究队伍中，开发援助和金融合作成为其研究重点^[11]。早在1989年，京都大学经济学教授吉田和男就提出，作为替代“美国治下的和平”的新的国际协调和世界体系，包括日本在内的各国应共同分担国际公共产品的供给^[12]。2003年，日本内阁制定了新的ODA大纲，新的大纲对1992年的旧大纲进行了修订，进一步突出了应对非传统安全等全球问题的紧迫性。与公共产品（Public Goods）相对应，环境污染、资源枯竭、温室效应、越境犯罪、传染性疾病、恐怖主义、人权问题等冷战后凸显的所谓国际公害（Public Bads）日益引起日本政府的重视。2005年，梶山直己提出，鉴于汇率稳定有助于促进贸易、增加直接投资、降低利息，从而实现经济的内外均衡增长，地区性的汇率安排也应被视为一种区域性公共产品^[13]。2006年3月，日本国际协力机构（JICA）发表了《东南亚区域援助研究会报告书——区域一体化与发展援助》，主张在应对跨国界问题（如能源、环境、治安）、深化区域一体化（促进人、财、物及信息的自由流通，缓解贫富差距）、促进人才培养等三方面加大对东南亚各国的援助，将其作为促进地区一体化、提供区域性公共产品的重要途径之一^[14]。2007年，毛里和子提出，亚洲货币机构、气象观测机构、防灾机构、信息网络等区域性机构作为区域性公共产品的中间形态，应在构筑东亚共同体中扮演重要的角色^[15]。

2007年以后，中国学者开始了相关研究，对国际公共产品的定义和分类、成本筹措和供应方式等问题进行了初步的探讨，将国际公共产品的研究视角集中于区域合作和区域经济一体化领域，并注重将区域性公共产品的理论视角与东亚特别是中国自身的区域合作实践相结合^[16]。

综观已有研究，区域性公共产品的定义尚无定论。其中，影响力最大的是由英格·考尔等学者提出的定义，他们认为，“全球公共产品是收益延伸至所有国家、群体及世代的产品”^[17]。也有学者在原有公共产品定义的基础上将国际公共产品（IPG）定义为“为生产国带来跨国界收益的公共产品”，而将区域性公共产品（RPG）定义为“对生产国的邻近国家具有溢出性收益的国际公共产品，其地域范围小于除此之外的世界其他地区”^[18]。亚洲开发银行则将区域性公共产品简单地定义为“由一个区域内两个或两个以上的国家分享的公共产品”^[19]。本文将其界定为：为了满足区域内各国各方谋求繁荣、维护稳定的共同需求而由域内国家联合提供的产品和服务。这些产品和服务通常表现为有关国家之间制度性的安排、协议、机制或相互之间的默契，以及由此建立起来的区域性国际组织，体现出实物表征和制度载体的双重性。

在大部分已有的研究中，经济安定、安全保障、环境保护、信息共享、疾病防治等内容被认为是区域性公共产品中应该优先供给的重要项目，即其主要形态（见表1），而联合国、世界银行、各区域性开发银行等多边国际或区域组织则是区域性公共产品的供给主体。

表1　对国际公共产品中优先供给项目的各类界定^[20]

②Inge Kaul，Isabelle Grunberg，and Marc Stern（eds.），Global Public Goods：International Cooperation in the 21st Century.

③Development Committee，“Poverty Reduction and Global Public Goods：Issues for the World Bank in Supporting Global Collective Action”，DC/2000-16，2000.

④United Nations，“Road Map towards the Implementation of the United Nations Millennium Declaration”，Report of the Secretary-General，6 September 2001 A/56/326，New York，summarized in Inge Kaul，Pedro Conceicao，Katell Le Goulven and Ronald U.Mendoza（eds），Providing Global Public Goods：Managing Globalization，p44.

⑤International Task Force on Global Public Goods，“Meeting Global Challenges：International Cooperation in the National Interest”，2006.

⑥Joseph E.Stiglitz，“Global Public Goods and Global Finance：Does Global Governance Ensure that the Global Public Interest is Served？”In：Touffut，Jean-Philippe（ed.），Advancing Public Goods，Edward Elgar Publishing，2006.http:// www2.gsb.columbia.edu/faculty/jstiglitz/download/papers/2006＿Global＿Public＿Goods.pdf.

⑦同时，该数据库将健康、水资源、和平、交通、通讯、农业、环境、特别支持等作为区域性公共产品和ODA的重要指标。见OECD Creditor Reporting System Database.

从东亚的实际来看，由于域内各国在意识形态、政治制度、社会文化、经济发展水平、宗教信仰等诸多方面呈现多样性，区域性公共产品的供给和消费相比欧洲和北美等地区更为复杂。一方面，东亚区域性公共产品所包含的产品和服务仍处在较为初始的发展阶段，在本文所重点关注的经济领域内主要包括以下形态：为消灭贫困和救助灾难而设立的区域援助合作机制，为推行域内贸易自由化而设立的区域贸易合作机制，为谋求本地区金融稳定而建立的区域金融合作机制，为促进区域可持续发展而形成的环境保护、能源开发、信息技术等区域开发机制。另一方面，尽管亚洲开发银行在本地区的公共产品供给中扮演了重要和积极的角色^[21]，但本文的分析对象仍将集中于处于合作困境下的主权国家，特别是日本、中国等东亚地区的主要大国。