财政体制与财务管理

一、财政体制与财务管理

清初的财政体制袭承明代，以高度中央集权为其特征。财务行政以户部为全国总汇，掌管全国土田、户口、财赋收支及相关政令。在各省，由“掌一省之政”的布政使司管理全省财政，“司钱谷之出纳；十年会户版，均税役，登民数、田数，以达于户部” 。^[1]司以下，守道职司钱谷，府、州、县各级行政机构亦皆管理所属财务，州、县负责赋税（田赋、杂赋等）的征收，皆汇总于布政使司。漕运、盐务、关税等特殊财务，除由户部统理外，另设专官管理：漕运设漕运总督、督粮道等；盐务设盐政、盐运使及盐法道等；关税征管设监督或海关道（津海关）等。皇室财政由内务府管理，与户部掌管的国家财政分别收支。

这一自上而下的财务行政系统，在清初高度中央集权的政治体制之下，其职能只是管理具体的财政事务，而无财政决策权力。如户部虽为全国财政最高主管机关，也只能依照定例管理财务行政，且须依例向皇帝奏报。有关财政兴革的事宜、重要的财政政策和措施，户部无权自行决定，只能向皇帝建议由皇帝作出最后裁决，而这种建议权并及于其他部院乃至翰詹科道，并非户部所独有。至于各省布政使司，更是只能贯彻中央政令，并接受中央监督，不能自作主张。

清初税收不分中央与地方，支出也无中央经费与地方经费的明确划分，而是由地方按中央政令总征各项赋税，然后通过存留起运、冬估报拨、钱粮奏销等项制度，在中央统一筹划和监督下开支各项经费。按照这套制度，各省、州、县对于征收的赋税（地丁、漕粮、杂赋等），除例应由本州县坐支的小部分款项外，其余都要解交藩库即布政使司库（粮米解交漕运单位或粮道）。布政使司汇总全省钱粮，除去本省留支，剩余部分听候户部调拨，或运解邻省，或上解中央。上述程序，各处预留钱粮称“存留” ，解出钱粮称“起运” 。各省解出的钱粮，上解中央供京师应用者称“京饷” ；运解邻省或中央指定的其他地点者称“协饷” 。冬估、报拨和钱粮奏销则是中央用以监督各省财税收支的一套制度。清制，各省例于每年冬季预估下年本省官兵俸饷等项经费数额，造册送户部，是为“冬估”（亦称“冬拨”）。至次年春、秋二季，各省再分两次造送本省库存银两实数册，称“报拨” （亦称“春秋二拨”）。户部根据各省册报复核后，除按上年冬估册所开各项经费数额准其存留支用外，剩余部分分别指拨京、协各饷。各省各项钱粮款项的征、支、拨、储各数，每年按规定期限向中央册报请销，由户部详加审核，有定额的根据定额，无定额的依循旧案，与定额或旧案相符者覆奏准销，不符者据原册指驳，限期更正。年底，户部汇齐全国总数具奏。这就是钱粮奏销。

上述以高度中央集权为特征的财政体制及财务管理制度，一直维持到鸦片战争无大变化。鸦片战争以后，随着外国资本主义势力的侵入，特别是随着太平天国起义以后清王朝在镇压起义过程中发生的权力结构由中央集权逐步向地方分权的演变，清前期的这种财政体制及财务管理制度，就再也不能照原样维持下去，在许多方面都逐渐发生了重要变化。清政府在镇压太平天国起义的过程中，由于八旗兵和绿营兵的蜕化，早已归于无用，不得不依靠一批汉族武装力量，如曾国藩的湘军、李鸿章的淮军等。这批拥有自己武装的“中兴名臣”为镇压太平天国起义、拯救清王朝的统治立下了汗马功劳，也因此得到了清政府的重用，分别成了坐镇一方的封疆大吏，依靠自己的实力地位，拥有远较过去的督抚大得多的处理地方事务的权力。中央政府虽然在名义上仍掌握着全国政权，但已不能像过去那样事事专权，不容地方置喙，由此出现了清后期权力结构上“外重内轻”的局面。

随着权力结构上的地方分权，原来集中在中央的财权也逐渐向地方转移。这种变化在咸丰军兴以后不久就开始出现。咸丰以前遇有军需，筹款全由户部主持，军需款项的收支及报销由中央委派专员设立粮台经管，各省负责按照部拨解款。太平天国起义使这一传统的筹款方式无法继续维持。这次起义来势凶猛，数省同时告急，需款巨大，又恰逢清政府自道光后期以来财政竭蹶、库储空虚之时，故战争一开始，中央户部立即陷入了极为困难的境地。虽开捐输以济急，又屡颁内帑及多方开源节流，还破天荒地发行纸钞并铸大钱、铁钱，实行通货膨胀政策，仍无法满足各路军需并缓解中央财政的困窘。在这种情形下，户部根本无力再主持筹款，不得不放任各省及领兵大臣自筹饷需，不但“兵由外募” ，而且“饷由外筹” 。^[2]各省既可以自筹饷需，这就实际上获得了自由支配地方财政的权力。于是借军需之名，纷纷奏留钱粮；又自行设局收捐，加征旧赋、创办新税，几乎完全脱离了中央的监督和控制。待战事结束，地方财政大权早已控制在各省督抚手里。此时中央对各省财政的实际情形早已相当隔膜，不仅无力过问，而且无由过问了。

清朝后期，原来中央用以管理全国财务的一套制度如冬估、报拨、京饷、协饷、奏销等，虽然表面上仍维持着，但已经貌是神非，有其名而无其实了。如京饷、协饷解款，在咸丰、同治之前，各省大都能遵照部拨按限按数年解年清；延宕、短解的现象也有，但并不经常、普遍。咸丰、同治之后，则不仅军兴时期各省常将应解之款奏请留支或改解军营，多不依限报解，甚至短解、不解；即承平之后，此类事也屡见不鲜。同治、光绪时期的京饷就年年不能依限解足，以致户部每年都要“循例”请旨饬催。^[3]京饷尚且如此，协饷就更不必说。同治末左宗棠率军西征，户部指拨各省（主要为东南几省）每年协解西征甘饷820余万两。然而据左宗棠光绪元年（ 1875年）奏报，甘饷历年短解甚多，元年之款截至十月止，更“只收过各省、关协饷实银二百六十余万两，仅逮常年解款之半” ，历年积欠之数多达“二千七百四十余万” 。^[4]京、协饷制度本是清代中央集权财政体制下视全国为一体，由户部主持每年分配各省财政收入，酌盈剂虚的一项制度，清后期这一制度日益有名无实，虽与当时各省财政不充裕而中央派解款项又日渐名目繁多的实际情况有关，但主要是各省财权增大，户部指挥不灵的一个反映。

奏销制度亦复如此。清前期各省财务，入有额征，动有额支，无额者也有旧案可循，历年变化不大，是以中央户部可以依照定例、旧案，通过一系列奏销规定来执行对各省收支的审计。而咸丰、同治以后，各省无论收、支，都比以前有了很大变化，如光绪十年（1884年）户部疏奏所说：“自咸丰、同治年来，各省出入，迥非乾隆年间可比。近来岁入之项，转以厘金、洋税为大宗；而岁出之项，又以善后、筹防等为巨款” 。^[5]这种变化，必然使历来以定例、旧案为基础的奏销制度无法严格执行。同治三年（1864年）清军攻陷天京后，各省面临军需报销，但此次军事“兵由外募，饷由外筹” ，报销难以照例定章程执行，迫使清廷规定：三年六月以前之案，“将收支款目总数，分年分起，开具简明清单，奏明存案，免其造册报销” 。虽说当时即声明此次变通只是“特恩” ，“自本年七月起，军需有例可循者，当遵例支发，力求撙节；例如不及，有应酌量变通者，亦须先行奏咨备案，事竣之日，一体造册报销，不得以此次特恩，妄生希冀” ；^[6]但实际上，在清后期，随着地方财权增大，各省收支日益为督抚所把持，大部分地方财政事务已非户部所能过问，在这种情况下，各省的“照例”奏销只能是例行公事，真实与否全不可问。各省奏销于收入尽量少报，于支出则尽量浮开，已是公开的秘密，而户部既无法掌握地方详情，明知不实也无可奈何。此外，咸丰、同治以后，各省“外销”经费大量增加，^[7]这部分支出根本就不报告户部，就更非户部所能察核了。

通过京饷、协饷统一分配全国财税收入，通过奏销严密控制各省经费支出，这是清前期财务管理上中央集权体制的基本特征。清后期这些制度的动摇，也就是财务管理上中央集权体制的动摇。