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战时财政体制的确立

时间:2022-11-19 理论教育 版权反馈
【摘要】:在财税管理体制方面,国民政府根据战时财税工作的特点,作出重大调整,改中央、省、县三级财政为国家财政与自治财政两大系统。当然,财政管理体制的调整还有借机加强中央集权的政治目的。国民政府也不例外。1941年6月,国民政府召开第三次全国财政会议,决定对财政体制进行重大调整,通过《改进财政收支系统实施纲要》,呈奉行政院与国防最高委员会核准。省级财政并为国家财政,省级财政一切收支,纳入国家预算,由中央统收统支。

一、战时财政体制的确立

1937年7月7日,日本在北平南郊的芦沟桥发动军事进攻;8月13日又从海上向上海发动军事进攻,中国人民奋起抗战。从此,中国进入八年艰苦的抗日战争阶段。

抗日战争爆发后不久,中国沿江沿海经济较发达地区相继沦陷,关、盐、统三税税源大部分为敌人所夺占,中国财政受到严重打击。为保障抗日战争的需要,国民政府采取了“抗战建国并重”的方针,一面抗战,一面加紧后方的经济建设。同时,实行增税、举借内债及外债、增发货币、争取盟国援助、管制金融、统制对外贸易等一系列战时财政政策。1939年至1940年初,为解决财政经济危机,国民政府将战争负担转向主要取之于农业。为动员并集中全国财力支应战争,1941年将原属于地方财政的田赋、营业税、契税等主要税源收归中央,形成中央税权高度集中的战时财税体系。田赋改征实物,实行征实、征物与征借三者并进。1942年夏对盐、糖、烟类、火柴等生活日用品实行专卖。1943年1月,又将棉纱、麦粉两项货物税应税货品改征实物。实行专卖与征实,目的在于控制这些生活必需的重要物资,便于调剂市场供应,控制物价,缓解通货膨胀压力

在财税管理体制方面,国民政府根据战时财税工作的特点,作出重大调整,改中央、省、县三级财政为国家财政与自治财政两大系统。抗战爆发后,由于战事的需要,各级地方政府又频添了许多新的工作任务,如供应辖区内驻军所需粮草、动员群众协助军运、办理难民救济、安置伤残人员,等等,使支出猛增。[1]且随着战区的迅速扩大,战线犬牙交错,省与县之间的联系经常中断脱节,使县(市)政权筹款维艰,难于应付。原中央、省、县三级财政无法适应战时的需要,而县(市)应具有一定的独立财源则显得十分必要。

当然,财政管理体制的调整还有借机加强中央集权的政治目的。近代以来,地方实力派往往依赖一省的人力物力称霸一方,因此历届中央政府都在作削弱省权、加强中央集权的努力。国民政府也不例外。其办法之一是“虚省实县”,即“凡省内之国家行政悉受中央指挥,凡地方自治与建设悉归各县办理;省只为自治之监督,立于中央与县之间,以收联络之效”。[2]1929年国民党第三次全国代表大会政治报告决议案指出:“中国以前财政由于谬误的趋向,即省政府一方面吸收各县之财源,致令地方无复自给自养之余力;一方面索求中央之经费,致令国家无法供应则迫而入于举债之一途。大会认为,此种谬误之倾向今后必须矫正。”[3]1937年3月国民政府立法院公布的财政收支系统法的宗旨就在于减少省财政收入,以增加县财政收入。但由于抗战该法被搁置。从某种意义上说,抗战期间的财政管理体制改革,是战前加强中央集权财政改革的延续。

1941年6月,国民政府召开第三次全国财政会议,决定对财政体制进行重大调整,通过《改进财政收支系统实施纲要》,呈奉行政院与国防最高委员会核准。11月,国民政府明令公布了《改订财政收支系统实施纲要》和《财政收支系统分类表》,规定自1942年1月1日起施行。该纲要规定:全国财政收支分为国家财政与自治财政两大系统。国家财政包括原属国家及省与行政院直辖市(除自治财政收支部分外)之一切收入支出;自治财政以县(市)为单位,包括县(市)、乡(镇)的一切收入与支出。省级财政并为国家财政,省级财政一切收支,纳入国家预算,由中央统收统支。同时,对国家财政与自治财政的税源作了明确划分。国家财政收入包括土地税(在土地法未施行的地区为田赋)、所得税、遗产税、非常时期过分利得税、营业税、特种营业收益税、特种营业行为税、印花税关税、盐税、矿税、货物取缔税、战时消费税等14项。自治财政收入包括税课收入、特赋收入、惩罚及赔偿收入、规费收入、信托管理收入、财产及权利收入、公有营业之盈余收入、公有事业补足收入、地方性之捐献及赠与收入、财产及权利之售价收入、收回资本收入、公债收入、赊借收入及其他收入等15项。其中税课收入包括土地改良税(在土地法未施行前为房捐)、屠宰税、营业牌照税、使用牌照税、行为取缔税(后改称筵席及娱乐捐)、土地税(在土地法未施行的地区为田赋及契税)、遗产税(由中央分得百分之二十五)、营业税(由中央分得百分之三十五)、印花税(由中央分得百分之三十)9项。

自治财政支出包括政权行使支出、行政支出、立法支出、教育及文化支出、经济及建设支出、卫生及治疗支出、保育及救济支出、营业投资及维持支出、保安支出、财务支出、债务支出、公务人员退休及抚恤支出、损失支出、信托管理支出、协助支出和其他支出等16项。

为确保新财政收支系统的运行,第三次全国财政会议还通过了一系列相应的配套改革方案。如:“统一征收机关改进税务行政案”;“改订省预算编审办法案”;“各省收支划归中央统筹整理分配后改由国库统一处理案”;“拟订省公债之接收及整理办法案”;“充裕县地方财源以巩固财政基础而利新县制之推行案”。

在税制结构方面,抗战前期,国民政府已建立起新的税制框架,各税系税种间留有不少发展余地。战争一爆发,为筹措战费,最先采取的措施就是充分利用已建立的税制框架,增加税收收入,主要是扩大原有税收的征收范围和提高税率,如关税、货物税改从量征收为从价征收,这在通货膨胀中等于提高税率。

其次,国民政府举办一些新的税种,如过分利得税、遗产税等。

(1)过分利得税。过分利得税,又称战时利得税、溢利税,在第一次世界大战时由瑞典、丹麦等中立国家于1915年创行,其后交战各国相继开征。战时因交通阻滞,物资供需失调,物价高涨,各营利事业乃获致成倍超过平时的利润,是为过分利得,对其所得课税,称为过分利得税。第二次世界大战爆发后,各交战国多依前例征收,于战时财政贡献甚大。中国抗战爆发以后,物价爆涨,有些工商企业获得暴利。因此,在1938年7月召开的第一届国民参政会第一次会议上,不少代表以及社会舆论、财政部均建议开征非常时期过分利得税。同年10月,国民政府公布《非常时期过分利得税条例》,定于1939年1月1日起开征。针对条例执行中的一些问题,1939年9月,行政院又公布《非常时期过分利得税条例施行细则》。过分利得税成为战时财政的重要财源,1942~1945年间其收入超过所得税。

(2)遗产税。南京国民政府成立之初就计划开征遗产税,1927年8月参照原北洋政府议定的《遗产税条例草案》,重新议具《遗产税暂行条例草案》13条及《遗产税施行细则草案》16条,于1928年7月,提交第一次全国财政会议讨论,经议决举办。后以继承法尚未公布,户籍法、财产登记法亦未颁行,困难甚多,遂予搁置。1931年“九一八”事变后,中日关系日趋紧张,战争难免。财政当局考虑到战时财政问题,又重新筹划举办遗产税,并草议《遗产税法草案》12条,提交1934年5月国民政府召开的第二次全国财政会议议决。1936年2月,财政部根据会议决议,拟具《遗产税原则》9项及《遗产税条例草案》30条,经行政院第二百五十六次会议通过后,转国民党中央政治会议于同年12月2日第二十七次会议决议修正通过《遗产税原则》10项,最后交立法院审议,完成立法程序,但因中日战争爆发,立法院停会,遂又搁置。

抗日战争爆发后,为了支持战时财政,学者专家均主张扩大直接税体系,因此遗产税又被提上议事日程。1938年7月第一届国民参政会第一次会议在汉口召开,议决促请政府从速完成遗产税立法,财政部即根据国民党中央政治会议议决的《遗产税原则》10项,重拟《遗产税条例草案》18条,送立法院审议、修正。同年10月6日,国民政府公布《遗产税暂行条例》24条。次年12月30日,国民政府公布《遗产税暂行条例施行条例》,确定于1940年7月1日在全国实施。以上两个条例对遗产税的课税范围、报缴手续及遗产评价方法等,均有规定。

国民政府在最困难的抗战时期对财税体制进行调整,在战时发挥了巨大的作用。如财政上的田赋征实,既保证中央政府对食品供应的控制,支撑了抗战,又使政府用于军队、文职官员和城市工人食品供应的直接支出减少,从而可以减少货币的投放,一定程度减轻通货膨胀。时人评论说:“三十年下半年田赋收归中央,改征实物之政策毅然实行后,军粮费用之支出大量减少,公务人员生活亦告安定,对于法币发行之节制,厥功至伟。此为第三次财政会议的主要收获,亦为改定两级制财政收支系统之重大成功。”[4]这个评价是比较中肯的。再如省财政收归中央以后,清除了抗战以来各省私征的各种捐税,扫除了多种经济壁垒,政治上使省进一步依附中央,加强了国家的统一,消除了后方分裂的因素。

当然,作为一种战时应急的财税体制也遗留下一些问题,如中国是一个历史悠久、幅员辽阔的中央集权大国,全国县级行政单位多达数千个,中央与县级行政之间必须有一沟通的环节。这次财税体制改革使省无独立的财源,严重影响了省级政府的行政效率。正如经济学家马寅初当年所评述的:“我国幅员辽阔,县市单位,数约2000,中央政令,必以省为枢纽,承上启下,其地位极属重要。所以省财政之重建,乃下次改订收支系统之要点。”[5]再如田赋征实是在没有改变不公平的旧有土地税制的情况下实行的,因此小农承受了新的不平等的负担,造成了对农民的过分搜刮、财政官员的贪污腐败等。

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