我国社区服务的主要构成

二、我国社区服务的主要构成

经过上面的描述和讨论，我们认为，发展到今天，我国社区服务应该是指针对和依托社区，由多种主体，通过多种渠道开展的不以营利为目的的旨在满足社区需求、改善居民生活质量的综合性具体服务。

（一）对社区服务概念的理解

社区服务的本质是要在一定的地域范围内（特定社区）构建完善的社会生活服务网络，使得社区中的每个人都能得到便捷、满意的需求回应。完善的社会生活服务网络有两项基本要求:一是要求社区服务的形态要完善，即将社区内的所有人都纳入服务的对象，社区服务应该能够关照到社区内部多样化的生活需求，换句话说，就是要求社区服务种类多而全；二是要求社区服务在发送上即社区居民在获得社区服务方面是便捷的，一般以区域性地理单元为活动范围，换句话说，就是要求社区服务方式好而快。

（二）对社区服务构成的认识

1.社区服务的三大主体

因为社区服务总体说来不是以营利为主要目的的，所以它就带有社会福利的性质。与前述“社会福利社会化”的指导思想相一致，在社区服务的供给方面，应该“依托三大力量，形成联动机制”。三大力量即:政府＋市场＋社会。联动原因在于任何单一的主体，如政府或者市场或者社会，在提供福利服务时，都会存在“失灵”问题。

政府失灵是因为政府提供的公共物品往往按照“多数赞成”的原则执行。这样做的问题在于容易忽略两种群体的需求:（1）较高需求人群；（2）特殊需求人群。而他们也理所当然地需要得到应该有的社会需求回应。也就是说，在社区生活的这两种人也应该能够从社区服务中获得自己正当需求的满足。

市场失灵是因为市场的不完全竞争以及信息的不对称等问题造成的。这些问题在我们的社区中表现得尤其突出，社区空间的有限性和社区服务的便捷性要求使得这些问题更加突出。此外，对于利润的追逐也容易使企业忽视慈善、公益等社会目标。比如，以前我们的居委会一心搞亭棚经济，不少社区慈善机构的不规范运作等，都可以看做是此种失灵的表现。

社会力量的志愿失灵表现在:（1）缺乏社会激励机制，在很多时候，做好事往往吃力不讨好，有时甚至出现“做好事被讹”的现象；（2）受到个人与社会经济状况的制约，在很多时候是有良好打算但是“力不从心”；（3）志愿者的爱心替代不了专业的技能需求，很多时候有良好打算但是又“无能为力”。

基于上述分析，可以看出，三大力量联动才能形成优势互补，同时也能避免各种失灵问题。政府、市场、社会三大力量“各司其职”，便可以使社区服务的质态有很大的提升。

2.社区服务的四种形态

社区服务一方面具有综合性，另一方面又非常具体。现在，我们时常把社区服务放到现代服务业的议题下加以讨论，对社区服务的构成有个全面而准确的理解，是十分重要的。因为不同类型的社区服务遵循着不同的运行规则。借用“社区服务业”这个提法，我们能够看到现代社区服务应有四种形态，换句话说，我们说的社区服务是“四位一体”的综合服务。

首先，社区服务包含事业的成分。这些内容往往是政府投入为主，如社区养老、社区教育、社区体育、社区卫生、社区保障等等，这是不能完全用市场原则来操作和评价的。作为事业的社区服务更多地强调政府对民生的保障，以及以社区为平台提供公共服务方面的责任。

其次，社区服务包含产业的成分。这些内容往往是企业投入为主，如我们熟悉的“苏果超市”这样的连锁化、规模化经营的便民、利民服务网点，以及其他商业服务机构相关的便民、利民服务“送上门”的形式。从属性上看这些内容属于商业行为，但是却不是以营利为唯一追逐目标，提供的商品和服务是老百姓日常生活所需的，而且是廉价的，属于便民、利民的。这种形态的社区服务，在满足社区居民日常生活需要的同时，往往能够带动社区就业，在安置下岗失业人员，促进再就业方面发挥着重要的作用。

再次，社区服务包含专业的成分。如社区矫正、心理咨询、老人护理等等，而这些都是没有经过专业教育培训的人无法胜任的。伴随着人们生活水平的提高，非政府非营利组织的崛起，以及政府的放权让利，这种专业形态的社区服务往往是传统社区服务的延伸和新的增长点，在吸引各类专业服务人才进社区，改善政府服务质态，满足社区居民精神文化需求方面具有积极的意义。

最后，社区服务包含志业的成分。如党员义工、爱心行动这样的甘愿为社区贡献自己力量的社区服务行为，需要大力宣传和提倡。社区建设的根本目标是要在社区范围内构建互帮互助的社会生活共同体，我们的社区建设常提的口号就是“自我管理、自我服务”。这种把参与社区服务作为一种志业的志愿行为，在调动基层的社区参与积极性，构建区域性的社会支持网络，激发基层社会活力，进而在社会主义精神文明建设等方面的作用都不可小视。

综上所述，我国的社区服务是一个综合性的概念，是全社会为了改善区域性的社区居民生活质量，满足基本需求，促进人生发展的系统尝试。社区服务有不同形态，也承担着为经济社会发展服务的多重功能。

三、创新发展我国社区服务工作体系

2007年5月，国家发展和改革委员会、民政部印发了《“十一五”社会服务体系发展规划》（以下简称《规划》）。这是我国社区服务体系建设的第一个国家专项规划，必将有力引领社区服务体系的发展，为居民群众带来实惠。《规划》提出，要在全国范围内规划建设约3 000个示范性的综合性社区服务设施。《规划》还对社区服务体系建设的组织领导、法规建设、人才培养、建设主体责任、投入保障机制、扶持政策等问题做出了明确规定。^[7]在党和政府高度重视下，我国的社区服务必将实现新发展、新突破。大力推进我国社区服务体系建设，要做好以下几方面工作。

（一）以人为本，推进社区服务的理念创新

要高度重视社区服务的功能定位，即“社区服务是社区建设的龙头”。从社区建设的路径上看，社区服务是社区居民形成社区认同感和归属感，最后形成社区精神的必然通道。一个社区的居民如果不能获得又好又快的社区服务，他是不可能认同这个社区的。社区服务的理念创新包括三个层次的要求:

一是从发展社区服务所需要的外部环境和资源的角度看，我们要创新社区建设的理念，从思想上更新既有的社区建设观念。应该在“全纳”理念的指引下，刷新我们对于社区的认识，使得作为“一定地域范围内人们社会生活共同体”的社区超越习惯上的居委会的范围和层次的涉指，成为包容学校社区、商业社区、军事社区、工业社区等的多种社区类型的概念。这样，社区建设也就由原先的封闭型的“版块式”迈向开放型的“网点式”，进而形成整个区域发展的“互联型的多中心”模式。

二是从发展社区服务所要求的整体眼光上看，要更新和跟进社区服务的发展理念。我们经常提到的“以人为本、全面协调和可持续发展”，同样可以作为社区服务的发展理念。以人为本就是要关心人、尊重人、理解人、帮助人。

关心人就是不能忘记一些群体。当前，干群关系、贫富关系和劳资关系都存在着一定的矛盾，干部不能忘记群众、富人不能忘记穷人、企业主不能忘记员工，否则都会造成一定的紧张和冲突。人是各种社会关系的总和，社会生活中不同的人之间是有一定社会关联的。具体到社区服务，就是要鼓励每一个社区成员都去关心社区里的其他人。

尊重人包括尊重人的尊严和尊重人的差异。人人生而平等，因此人人都该有尊严地活着。这在开展社会保障和社区救助时尤其值得我们注意。尊重人的差异就是要尊重人的生活需求的多样性。具体到社区服务，就是要在社区提供针对各种人群的正常需求的不同类型和样式的服务。

理解人就是能读懂人，明白人的需求。因此要换位思考，多替他人着想。比如对待老年人和儿童，我们通常看到的是成年人自己对这两个群体的理解和武断的认识，很多针对老年人和儿童的服务和举措实际上并不贴近他们的真实需要。

帮助人就是要在关心人、尊重人、理解人的基础上付诸行动。不能把以人为本当成空洞的口号，它是需要落实到行动上的。我们通常所说的要为了居民也要依靠居民，就是要让居民在社区建设和社区服务中积极行动起来，形成社区良好的互帮互助氛围。

全面协调就是要多元发展，重点突出。前者根据社区需求的多样性，即社区居民的构成是复杂的，从各个阶层到每个居民的实际生活需要是不一样的。因此，社区范围内的服务要周全，要尽量考虑能满足所有人的实际生活需要。后者根据社区人口的特殊性，即每个特定的社区都有其主体人口，反映该社区主要的人口结构特征，也决定该社区主要的服务需求。因此，如同做衣服，社区服务既要部件齐全，也要量身打造。

持续发展就是要能够与时俱进，以制度形式加以保障。前者根据社区发展的阶段性而提出，就是每个社区都有其生命周期和发展历程，新小区有新小区的需求，老小区有老小区的需求，社区服务从内容到规模，从数量到质量都要贴近和跟进。后者主要考虑到工作人员的变动性，当前的社区服务主要还是政府推动的，而政府负责这项工作的同志会变动，有很多不错的社区服务形式在试验和成熟之后，应该以制度的形式确立下来，这样可以避免因人员流动和制度缺乏而给先前的社区服务体系带来负面的震荡和冲击。

三是在具体的社区服务执行和开展层次，社区服务的主体应该具备的社区服务理念。因为社区服务涉及不同的主体，有不同的类型。因此，这部分的理念需要有针对性地加以分析。

比如，提供社区公共服务的政府部门，就需要刷新一些既有的陈旧的社区服务理念。现在我们经常提“学习型政府”、“服务型政府”、“创新型政府”等口号，要把这类口号落实到具体的社区服务工作中来，加大对社区服务工作的学习和研究，加强对社区建设和社区服务的投入，创新社区服务的发送方式。

再如，对那些提供便民、利民服务的企业而言，要把“善因营销”（Cause-related Marketing）作为企业发展的理念，将企业与非赢利机构，特别是慈善组织相结合，将产品销售与社会问题或公益事业相结合，在为相关事业进行捐赠、资助其发展的同时，达到提高产品销售额，实现企业利润，改善企业的社会形象的目的。在这方面有不少成功的例子，企业的经济效益和社会目标可以很好地结合。

（二）合理借鉴，推进社区服务的形式创新

社区服务这个词有个特性，就是它是我们中国人自己创造的特有的概念，外国没有直接叫社区服务的。当然，国外有不少与之相关的实践。了解国外的情况通常是为了在有借鉴的基础上更好地做好我们自己的工作。而要了解国外的社区如何开展服务工作的最好办法就是能够亲自去看一看。不过一般说来，我们多数人很少有这样的机会。目前，有关国外社区服务开展状况的介绍都比较琐碎，我们在这里作个总结。有三种形式值得我们注意:

一是所谓的“在社区服务”，就是对那些有照顾需求的群体和对象，不要把他们放到社区外边去。如果那样他们会失去很多在社区内才能拥有的社区关系和社会交往。这种服务形式在国外被称为“社区照顾”，而像我们熟悉的儿童福利院、老人院、救助站等等都是盖个大院，把那些需要关照的人“圈”了起来实施帮助，这种做法是有很多弊端的。于是国外出现了这样一种就在社区为他们开展帮助和提供服务的形式。需要指出的是，社区照顾需要多种社区主体乃至社会力量的共同参与才能较好地实现。

以英国为例，社区照顾的具体形式主要有:（1）由地方政府出资兴办社区服务中心。该中心设有老年人服务、残疾人服务和学龄前儿童服务等项目，工作人员大都是政府雇员，活动经费主要来自政府拨款，基本上属于无偿服务。（2）开办社区老年公寓。这是政府为社区内有生活自理能力，但身边无人照顾的老年人提供的一种服务设施。其收费标准大体相当于政府发给每位老人的养老金。（3）家庭照顾。这是政府为使老人留在社区、留在家庭而采取的一种政策措施，具体表现为由家庭成员进行照顾，但政府发给适当的津贴。（4）设立短期护理机构——暂托处。主要是为了解决因家庭成员有事外出或离家度假而得不到照顾的老年人、残疾人的问题。暂托处的照顾服务可以是几小时，也可以是几天或两个星期。（5）上门服务。这是对居住在自己家里，但生活不能完全自理的老人提供的一项服务。服务项目包括:上门送餐或做饭、洗衣、洗澡、理发、打扫卫生、购物、陪同上医院，等等。（6）开办社区老人院，集中收养生活不能自理又无家庭照顾的老年人。英国开展社区照顾的经验对许多国家和地区包括我国的香港地区，都产生了一定影响。^[8]

二是所谓的“为社区服务”，就是鼓励和驱使人们为社区做点事情。当然，这里有两种形式:一种是积极的，比如爱心行动和志愿行动。美国联邦政府独立机构全国及社区服务公司2006年年底发表的报告指出，2005年志愿为社区提供服务的美国人占美国总人口的29%。泰国政府为倡导志愿服务风气，规定大学毕业生要到贫困地区做1年的志愿服务，服务满1年后，毕业生有更多的机会得到一份好工作。另一种是消极的，比如社区服务令。社区服务令是一种针对违法和轻微犯罪的可供选择的处分方式。比如，针对一些青少年罪犯，如果他们的罪行不重，可以考虑让他们有组织地去社区参加公益劳动，贡献体力和智力。20世纪70年代以来，不少伦敦小偷就被判处到公园清扫落叶和擦洗栅栏，连剑桥大学和牛津大学举行划艇比赛前的场地清扫工作，也是由轻罪犯人来完成的。^[9]

三是所谓的“由社区服务”，就是社区服务所需要的力量源自社区，社区需要的服务不用在外边找，就地就可以解决问题。比如，像扫雪、保洁、治安等问题可以就地寻求社区居民自己的力量，鼓励他们广泛参与社区事务，形成社区自发的解决社区问题的动力机制。在国外，社区的重要程度和它在社会生活中的重要地位由此可见一斑。这三种形式的服务彰显了社区在现代人的人格养成和重塑中的重要地位，也说明了社区服务的开展需要动员和利用一切可以动员和利用的社区内外部资源和力量，给我们发展和丰富社区服务的形式带来不少启发。

（三）与时俱进，推进社区服务的载体创新

社区服务的载体是社区服务得以开展的阵地，社区服务离不开它们。根据我们的总结，今后，社区服务的载体建设有以下两大重点:

1.社区民间组织建设

社区民间组织是指社会组织、社区居委会或居民个人为满足社区居民物质和精神文化需求，利用民间资源自愿自发举办的，以本社区区域为主要活动场所，以“自我管理、自我服务、自我教育、自我娱乐”为宗旨的非营利性、公益性或互益性的社会组织形式。社区民间组织的发展能够通过各种活动和服务弥补政府功能的不足，化解各种矛盾。因此，发挥它们在社区服务与社区建设中的积极作用，具有十分重要的意义。^[10]在社区民间组织建设方面，以南京市玄武区为例，社区民间组织的发展呈现出多元化态势，有关人士把这些组织分成文体活动类——其特点是以休闲或文化娱乐为主；社区维权类——其目的在合法权益的表达和维护；社区服务类——其功能是为社区居民提供各种服务；社区救助类——其形式是社区互助社、慈善募捐组织等。社区民间组织是提供社区服务的重要载体。

2.硬件设施网络建设

前面提到的我国《“十一五”社区服务体系发展规划》中明确提出，由中央预算内投资6亿元，民政部本级福利彩票公益金投资1.3亿元，支持社区服务体系重点工程项目建设，在全国范围内规划建设约3 000个示范性的综合性社区服务设施，其中，城市社区服务信息网络100个，街道社区服务中心500个，社区服务站2 400个。在硬件设施网络建设方面，南京市已经出台社区建设要达标的具体标准，建邺区的新型社区中心建设以及与之配套的在社区层级的所谓“基本社区中心”建设，为以后社区服务的开展提供了充分的设施保障。

（四）多元合作，推进社区服务的机制创新

社区服务的运作就是要在社区范围内实现生活需求和社会供给之间的对接。

从生活需求的角度来看，当前居民的需求有多元化的发展态势，需要开展的社区服务和社区工作也很丰富，这些需求包括:（1）社区居民的安全需求与平安社区的创建；（2）社区居民的帮扶需求与社区救助的开展；（3）社区居民的矫正需求与社区工作专业化；（4）社区居民的服务需求与社区服务社会化；（5）社区居民的环境需求与绿色社区的创建；（6）社区居民的发展需求与社区教育的开展；（7）社区居民的睦邻需求与新型空间的创造；（8）社区居民的参与需求与社区工作志愿化；（9）社区移民的融入需求与边缘社区的发展；（10）社区资源的整合需求与数字化社区建设等等。让居民满意是社区建设和社区服务的出发点和归宿，要做到让居民满意主要是要保障居民上述合法需求的满足。

在社区居民需求捕获方面，我们要在社区建立两大机制:

（1）建立社区需求“表达—回应”机制。就是社区居民如果找上门，那么相关部门要有积极有效的回应，以社区居民委员会或政府部门为例，南京市实施的比如“三天承诺制”、“首问负责制”、“专家会诊制”、“领导社区工作日制”等都是较好的制度措施。

（2）建立社区需求“调查—跟进”机制。就是社区居民如果不找上门，社区也要能够准确地获悉社区居民没有表达的潜在需求，有针对性地策划和开展社区服务，提升社区居民的社区认同感，不断满足社区居民的阶段性需求，使社区服务保持活力。

从社会供给的角度看，我们已经说到，社区服务的供给方式是多样的，因为社区服务的主体是开放的。下面，我们列出各种主体为社区服务的不同方式和路径:（1）企业为社区服务，主要是提供物品与机会。比如，企业的场地和设施可以面向社区居民低偿或无偿开放，满足社区居民文体活动需求；企业可以在其后勤社会化的过程中招纳社区待业人员等等。（2）机构为社区服务，主要是针对各种人群的社区照顾。比如，针对儿童、老人、青少年、残疾人、外来人口等的各类服务机构可以在具体社区中寻找到它们的服务对象。（3）个人为社区服务，主要是各种志愿行动。（4）团体为社区服务，如各类文体娱乐团体的活动。（5）政府为社区服务，即政府各个部门针对社区的公共服务。（6）民政为社区服务，主要是社会保障以及民政在社区服务中牵头作用的发挥。（7）专家为社区服务，社区应该借助专家的力量开展各类专业的社会服务以及各类咨询。（8）外界为社区服务，可以尝试吸引国际力量在社区开设各类社会服务项目、提供资金援助等。

针对特定类型的社区需求供给，到底“谁来搭台、谁来唱戏”呢？借鉴西方学者的观点，社区福利服务资源的发送过程有两个关键要素:一是福利服务的资金募集和授权；二是服务资源的实际配送。以这两种活动为核心可以得出四种模式:（1）政府支配模式，即通过税收制度募集资金，通过政府雇员传送服务；（2）非营利组织支配模式（在我们国家，非营利组织主要有三类:社团、事业单位和民办非企业单位），或因为宗教意识，或因为对于政府的不信任，非营利组织全面负责发送社区福利资源；（3）双重模式，即非营利组织给国家力量没有传达到的对象传送服务或者提供政府没有提供的服务；（4）合作模式，即政府提供资金，非营利组织提供服务，彼此是合作的伙伴或者委托与代理的关系。

在我国，社区的这个平台应该由政府来搭建。比如在社区场地供应和资金政策扶持等方面，政府应该有很好的引导和保障。当然，“具体的戏谁来唱”，根据前面的介绍，应该是灵活多样、分情况而论。

（五）分类指导，推进社区服务的管理创新

应该说，政府主导下的社区服务管理体制和运行机制的创新是大有可为的。一些课题的研究曾指出，当前社区的管理体制和运行机制的创新走向有两个:（1）从街道管理到社区治理；（2）从政府运作到互助合作。实际上，这些都是比较老的思路或者口号。现在重提的意义在于事实上很多时候我们并没有做到。

具体到社区服务，我们要针对社区服务具有的不同形态，分类指导和管理。不同类型的社区服务，需要理顺各自的管理体制，并且要突出工作重点。当前，不同形态的社区服务的工作重点是:（1）事业型社区服务的规范化。政府的公共服务进社区，需要一个统领组织，现在不少地区已经成立了市一级的社区建设指导委员会，而且也创立了“社区工作准入制”来防止非服务性质的行政事务向社区的下沉。（2）产业型社区服务的规模化。社区服务中作为微利产业的那一部分，市场竞争和抗风险能力相对较弱，只有改变离散状态，实行规模经营，才能降低服务成本，增加有效产出，实现服务资源的集约利用和优化配置。（3）专业型社区服务的职业化。现在的社区往往因为待遇问题吸引不住、留不住人才。可喜的是，国家民政部从2007年开始，将集中2年左右的时间，通过在社会福利、社会救助、社区建设、残障康复、优抚安置、社会公益类民间组织和家庭生活服务等领域进行试点，明确社会工作岗位，为民政系统和民政范围全面推进社会工作人才队伍建设创造条件。（4）志业型社区服务的组织化。社区志愿者行动如果停留在个人层面，则无法发挥应有的社会功能，我们要创造条件、建立组织、完善登记注册等各项制度，使社区志愿行动也产生“规模效应”，将离散的个人爱心与志愿行动聚集成群体互助的强大社会力量。

虽然不同形态的社区服务需要建立不同的管理体制，但它们也具有一定的共性。就社区服务的管理创新而言，也可以抽出一些共同的要素，我们把它概括成五个“专”:

一是专用资金，就是要把政府能够投入到社区服务的资金单列，专款专用，并且可以尝试吸纳民间的资金，而且这些资金是公开化的，可以针对具体的社区服务事项向社会招标。这样才能有竞争，通过竞争防止资金的低效率使用。

二是专家评估，很多针对社区而开展的工作是不是符合居民的需求，是不是经济实用，不是哪个领导或者个人说了算的，这就要求更多的专家参与评估，让作为第三方的专家负责社会需求的评估，促成社区服务特别是事业型的社区服务的绩效化，保障项目的开展具有科学性。

三是专题探索，就是社区服务的开展除了一般性的针对居民日常生活的便民、利民服务以外，还要集中力量，针对特定的目标群体，专门开展一些社会保障项目和社会福利服务。比如老人护理，社区矫正，再就业服务，心理咨询，残疾人照顾等等。

四是专门机构，在高层需要设立专门的社区服务管理与指导组织，在基层则必须有专门的机构来负责协调和联络社区服务事项，现在不少社区要引入专业的社会工作者，但是人来了在哪个具体的机构、开展什么样的工作，还要进一步明确。

五是专项制度，就是把一些常规性的保障社区服务开展的内容写成文字，列成制度，形成规范，这样做的好处前面已经提到。

相信这五个“专”将成为社区服务顺利开展、形成特色、发挥良好社会效应的基本保障。

【注释】

[1]于雷，史铁尔主编:《社区建设理论与实务》，第十章，参见:http://www.csww.cn/jpkch/ckwx/shugao/13.htm。

[2]关信平:《我国城市社区建设与社区服务发展:成就与问题》，载《全国“社区建设与和谐社会”研讨会论文集》，2005年，武汉。

[3]http://www.southcn.com/weekend/tempdir/200206060122.htm

[4]关信平:《我国城市社区建设与社区服务发展:成就与问题》，载《全国“社区建设与和谐社会”研讨会论文集》，2005年，武汉。

[5]唐钧:《从社区服务到社区建设》，载《全国“社区建设与和谐社会”研讨会论文集》，2005年，武汉。

[6]唐钧:《中国的人口问题与社区》，http://www.sociology.cass.cn/shxw/zzysq/p020041115309209845923.pdf，2004年11月15日。

[7]参见:中华人民共和国民政部网站，http://www.mca.gov.cn。

[8]肖方仁，《国外社区服务经验简介》，载《合作经济与科技》，2007年第14期。

[9]本部分国外有关情况介绍，均由因特网搜索所得，特此注明。

[10]中共南京市委党校课题组，《发展社区民间组织努力建设和谐南京——关于发展社区民间组织与建设和谐南京的调查与研究》，载《中共南京市委党校南京市行政学院学报》，2005年第5期。