小城镇加强行政管理体制改革的对策

小城镇加强行政管理体制改革的对策

李庆田^[1]

摘要：小城镇已成为我国农村经济社会发展的主要载体和重要支撑。其机构设置、职能配置、政府职能、人员编制、财政体制等行政管理体制的现状已不适应小城镇行政环境的变化，凸现出一些亟待解决的问题。为加快我国的城镇化进程，进一步完善小城镇行政管理体制已成为当务之急。

关键词：小城镇　行政管理体制　行政效率　制度供给　行政区划

在几十年的城镇建设中，我国形成了与计划体制相适应的较为完善的小城镇管理体制，在这个背景下制定的有关城镇发展政策有其合理性。但随着市场经济的建立，小城镇特有的经济社会特点改变了原有的行政环境，过去制定的一些政策失去了效力，有的已成为束缚小城镇发展的障碍，对小城镇的健康发展带来严峻的挑战。

一、现行小城镇行政管理体制存在的问题

（1）行政管理体制改革严重滞后于城镇经济社会发展的客观需要。小城镇行政管理体制构筑是否科学，决定于小城镇政府管辖幅度和管理层次是否匹配。全国经济发展不平衡，小城镇所管辖的土地面积、人口数量和行政村委等方面存在着不平衡性和差异性。如人口数量方面，有的小城镇人口达6万多，有的则只有几千人，行政区域单元大小差距非常悬殊。而现行的小城镇行政管理体制的构筑却相差无几，都是按行政级别来界定城镇职能和管理权限。这种行政管理体制一方面导致部分小城镇行政建制与其规模不相适应。有的小城镇人口已达10多万人，财政收入超亿元，但由于还是镇的建制，给镇区的规划和建设、环境保护、经济管理、社会服务、行政管理、法制建设等各个方面带来很大制约。另一方面也使得一些较小的城镇在行政管理体制上普遍缺乏组织社会经济发展的基础，以致造成应该管的事情没人管，不该管的事情却设了很多主管机构。

（2）管理体制不顺。小城镇存在着“条块分割，多头管理”的现象，一些问题条上“管得着，看不见”，而块上“看得见，管不了”。由于条块分割，镇政府与县政府权力交叉，县政府部门在镇的大量派出机构切割了镇的权利，妨碍了小城镇的统一管理。在利益主体日益多元化而法制又不健全的情况下，有利的事争着干，无利可图的事都不愿干，其结果只能是条块之间推诿扯皮。

（3）行政效率非常低下。小城镇作为政府的基层组织，理应在本辖区内的综合管理、服务群众方面发挥政府职能，但由于机构设置、人员配备、基本设施等方面不足，使其只能行使部分职能，由此造成执法政出多门、相互配合不够和整体成效不高的现状。此外，工作人员在年龄、文化知识、专业结构上的不合理，也在很大程度上制约着小城镇镇政府管理和服务功能的发挥。另一方面，城镇政企不分、政事不分，也是导致行政效率不高的因素。

（4）行政区划与城镇发展不相适应。由于城镇综合规划对行政区划调整的指导作用不够，而建制镇又主要以行政职能来划分地域，造成城镇空间布局不合理。虽然不少地区城镇密集，呈带状发展，镇与镇间仅有几千米，有的甚至已连成一片，但是由于分属不同城镇，规划建设各自为政，基础设施和公共设施的重复投资、重复建设就成为必然。行政区划的不合理，既使中心城镇地位和作用不够突出，无法达到城镇镇区要求的最低人口规模，造成基础设施建设的浪费，又给政府宏观调控带来了困难，抑制了生产要素的集聚和区域经济的协调有序发展。

（5）财政管理体制不健全。①财权与事权划分不对称。城镇政府特别是镇级政府作为小城镇建设的直接责任者，却缺乏应有的权力和手段。镇政府作为最基层的一级政府，职能支离破碎，难以承担推进农村城镇化的重任。②小城镇尚不拥有自己独立的支柱收入来源，税收收入难以满足其财政职能的需要，造成名目繁多的税费的泛滥。城镇政府尤其是镇级政府财力非常匮乏，财政仅是“吃饭财政”，不少地方甚至连工资都不能按时发放，更谈不上城镇经济建设和社会发展。在这种情况下，很多派出机构就承担起为其上级部门和政府创收的任务。而这些行政事业收费和罚款等大都游离于县市级财政和镇级财政的监管之外，进一步加剧了财政管理体制的不规范。③小城镇政府公共管理功能严重滞后。小城镇政府管理机构、职能、权限等依然承袭农村管理的旧模式，对城镇基础设施和配套建设、环境保护、社区管理、工商、金融、信息、服务等产业的培育与管理等都十分陌生，管理队伍素质、人才、技术、经验等严重缺乏，无法适应日新月异的城镇化发展的客观需要。

行政管理体制存在的上述问题，已经引发和产生了许多社会问题。因此，探询问题背后的根源，尽快改革小城镇行政管理体制已成为当务之急。

二、问题背后的深层次根源

制度供给不足是导致城镇管理体制存在一系列问题的内在根源，经济基础薄弱、城镇发育程度不高、小城镇建设政策环境不好、障碍较多是其外在因素。

（一）内在根源

城镇制度供给不足是导致城镇政府管理体制产生以上问题的最为直接的原因。

（1）政府行政管理体制改革与经济体制改革有时脱节。现行行政管理体制是从原有乡镇管理体制移植而来的。由于对小城镇发展的政策、农村城镇化规律缺乏研究和重视，在时间和空间发生变化的情况下，原管理体制因对新的行政环境的不适应而显得缺乏生机和活力。

（2）有关城镇管理体制的规定粗略、模糊。我国现行地方政府组织法规定，乡镇政府对本辖区的经济文化建设、民政公安等社会事务有管理权，但没有进一步明确规范、细化镇政府应承担、不应承担的职能，因此导致行政主体与行政管理对象的权利义务关系如政企、政社、政事关系不明。

（3）现行体制的有关制度存在软约束。政府是按照宪法和组织法建立起来的一个特殊社会组织，具有相应的法定职责和义务，体现行政的强制性、义务性、非竞争性的要求，制度具有普遍的约束性、规范性。但现行小城镇行政管理体系的有关制度存在软约束，制度本身似乎显得软弱乏力。

（4）现行城镇管理体制存在制度空白。小城镇是一个“城市婴儿”，处在城市生成初级阶段，管理体制和机制也不例外。小城镇是个大系统，各个方面需要制度来规范，而事实上，其管理体制方面存在着大量的制度空档、制度漏洞和制度缺位。

（5）规划工作滞后。其一，作为上一级政府的县，受属地管理的制约，无法对县城的城区规划和基本建设作出总体安排，直接影响了区域产业结构调整和经济社会发展，这在经济比较发达的东中部地区尤为突出。其二，部分小城镇空间理念和总体规划意识的缺乏，不少地方区域城镇体系规划尚未正式开展，即使已经认识到规划重要性的城镇，也不同程度地存在着规划编制粗放性和规划管理松散性的问题，还有部分城镇根本就没有编制规划。以上问题导致城镇内部、城镇之间在布局、规模、功能和发展方向等方面缺乏协调性，重复建设、浪费资源、管理混乱等已成为不争的事实。

（二）外在因素

（1）经济基础薄弱，城镇发育程度不高。城镇管理体制与其经济发展水平相辅相成。从我国城镇化的进程来看，由于对城镇化的错误理解，建立起来的小城镇许多是“政府推动型”的。在这种错误倾向指导下建立起来的缺乏经济内容支撑的“空壳城镇”，其建设资金自然严重短缺。近年来，小城镇建设虽被提升到关系农村“三化”大战略的高度不断升温，但是小城镇建设投入不足的矛盾仍然十分突出，远未形成稳定、健全、有序的投资机制。自行降低规划标准、小城镇功能不配套、不健全、半拉子工程等就成为必然结果。

（2）小城镇建设政策环境不好，障碍较多。从20世纪50年代中期形成的城乡“二元”管理体制，“城乡分治、一国两策”的“二元”社会结构，户籍制度、土地制度、金融制度的差异在一定程度上加剧了小城镇管理体制改革的滞后性，制约了“三农”问题的解决，延缓了农村城镇化进程。

（3）相关配套改革滞后。城镇现有政策体制环境已日益不能适应城镇进一步发展的需要。主要表现在：①许多地方对发展农村小城镇重要性认识不足，政府宏观调控和规范指导力度不够。②小城镇社会保障体系不健全，大多数进城农民不能享受城镇基本社会保障服务。

三、改革小城镇行政管理体制的政策取向

（一）转变政府职能，提高管理水平

小城镇政府管理职能的多寡、范围要视社会需要的程度而定，由国家现行政治制度、行政体制和经济体制决定。政府应当好规则“制定员”、“裁判员”、“服务员”；提供治安服务、提供公用设施等公共品；重视搞好小城镇的民主法制建设和精神文明建设，搞好社会治安；制定优惠政策，积极鼓励专业人才和大中专毕业生到小城镇工作，为小城镇建设提供人才保证；加大城镇规划、建设、管理法规的宣传力度，并严格管理，营造良好的镇区环境。

在政府转变职能的基础上，遵循社会需要、精简、统一、效能的组织建设原则，扎实稳妥地搞好机构改革。如改变传统的站所机构设置模式和条块分割形式，逐步推进站所单位和服务社会化，有些社会管理职能仍需政府履行的，可与站所签订委托合同，由站所代为履行，政府拨付适当的财政资金。政府着重做好规制、监督工作，提高行政效能。

（二）适当扩大小城镇政府管理权限，强化中心镇政府的协调管理能力

按照政企分开、政事分开的原则和“小机构、大服务”的目标，健全完善与小城镇规模和经济发展水平相适应的政府机构。根据小城镇发展的需要，赋予小城镇尤其是市县域中心镇在计划、规划、工商和城镇建设管理等方面部分县级管理权限，使小城镇政府的责权利统一起来。对具有小城市特性或有发展潜力的中心镇，建立与中心镇经济社会发展水平相适应的上级政府有关部门的分支机构，包括财政税务分局、土地管理分局、公安分局、工商分局等；按分税制改革的要求，明确县、镇两级财政收入分成办法，建立和完善镇一级财政管理体制，严格预决算制度，实行收支两条线管理。

值得一提的是，新的城镇管理体制应与村民自治相协调，不得违反村民自治的有关法律。镇政府的政权机构无论怎样设立，其管辖范围应该限制在建成区内，不得干涉有自治权的村。

（三）建立功能清晰、衔接协调的规划体系

按照因地制宜原则的要求，根据小城镇的主体功能，在空间上引导区域内城镇体系、重大基础设施网络、产业聚集区、生态保护区等的合理布局，为城镇规划的编制提供科学依据。近期规划的具体建议如下：①以地（市）级为单位，按区位优势、资源条件、人口规模和经济发展水平，科学规划小城镇区域布局。国家应尽快制定统一的政策，提出小城镇区域发展、规划的标准和条件要求，聘请权威规划单位，对其行政区域内的小城镇发展数量进行科学规划。②相对落后地区通过“撤乡并镇”，扩大那些区位优势强、资源条件好、人口规模大的中心城镇的管理权限和管辖范围。可以县为单位，规划布局5～7个中心城镇，尽可能地扩大其管理权限，并采取优惠的用地、户籍、税收、信贷政策，鼓励乡镇企业和人口向中心城镇集中；在一些重点的中心城镇，国家要根据其区位和资源条件，兴建若干大中型建设项目，培育主导产业，发挥其拉动要素聚集和经济增长功能。③对发达地区的小城镇群或小城镇带，采取扩建“城关镇”或合并乡镇与建制镇的方式，设置部分中小城市，发挥其城市功能；并在大中小城市之间，规划、发展一定数量的中心城镇。中央政府及有关部门应发挥权威作用，主动进行大范围的行政区划调整，科学地进行大区域城镇体系规划。这对加快小城镇建设步伐、促进小城镇行政管理体制创新必将起到积极的推动作用。

（四）完善小城镇管理系统

科学高效的城镇管理，是提高城镇质量和品位，充分有效地发挥城市的基本功能，促进城镇快速健康发展的重要内容和根本保证。为彻底改变重建设、轻管理的倾向，当前应做好以下几方面的工作：首先，要明确城镇管理的主体，建立责任追究制度。第二，建立健全充分反映民情、民意的民主化，科学化的决策机制。第三，要建立社区管理的新体制，把城镇管理的重心逐步下移到社区，建立居民共驻、共建、共享的治理模式，形成一个党和政府在城镇基层工作的新平台。第四，要建立综合执法体系。把城建、环卫、市政、房管、公安、文化、工商等多个执法主体组合在一起，形成综合执法体系，逐步推行城镇综合管理。鼓励非政府组织和广大市民参与城镇管理，提高城镇管理的社会化程度。第五，健全政府采购制度，提高行政管理效率。

（五）改革小城镇财政管理体制

第一，合理划分事权。结合新一轮小城镇机构改革，将直接为农业、农民和农村服务的站（所）全部人、财、物统交由镇政府管理。如对农、林、水、土地、计生、教育、卫生等驻镇机构一律实行属地管理，以改变长期困扰小城镇政府的条块分割和人、财、物相分离的矛盾，真正使小城镇政府具有统管本辖区社会经济发展的职能和权力；对一些专业技术较强、管理跨度较大和资金分配较多的驻镇站（所），实行以镇为主的双重管理体制。第二，合理划分财权。按照“一级政府、一级财政”的要求，建立事权与财权相对称的新型的财税体制，为小城镇发展建设提供充足的调控资金。建议将现有的财政所与地税所合一，改县级垂直管理为镇政府管理；在地方税缴留方式上采取核定上缴基数、超额全留的分成制政策，并明确提出用于城镇建设的比例；对于与小城镇建设紧密相关的税费部分，如向城镇各单位和个人收取的基础设施配套费、城镇建设维护税等，应全部留镇作为城镇建设基金。

【注释】

[1]李庆田（1970—），山东安丘人。中国海洋大学2010级农村与区域发展农业推广硕士研究生。研究方向：小城镇管理。