煤炭价格双轨制与煤电价格联动政策分析

7.2.2　煤炭价格双轨制与煤电价格联动政策分析

本节我们简要分析目前我国政府干预煤炭价格的两种政策及其效果。

一、煤炭价格双轨制

价格双轨制是指同时存在着两种价格形成机制：一种是政府制定的指导价格，另一种是自发形成的市场价格。一般来说，价格双轨制是经济转轨国家所特有的现象。为了使经济转轨不至于出现大的波动，往往需要对价格体制进行循序渐进的改革，即从计划定价到计划定价与市场价格并存（即实行双轨制），再到两种价格并轨，完全实现市场化。进一步，价格双轨制又可分为横向价格双轨制与纵向价格双轨制（于立和刘劲松，2004）。例如，电煤的市场价格与计划价格并存就是一种横向价格双轨制；而上游煤炭价格（主要以市场价格为主）和终端电力销售价格（受到政府规制）是两种不同的价格形成机制，这是纵向价格双轨制。

长期以来，我国发电用煤消费量一直占全国煤炭消费总量的50％以上，未来十几年，这一比例还会上升。而煤炭成本占燃煤电厂发电成本的30％—70％^[7]。也正因为如此，电煤价格是涉及电厂盈亏以及终端电力消费价格的关键。由于长期处于计划价格下的煤炭价格严重偏离其成本，导致煤炭企业普遍效率低下、亏损严重，政府于1993年放开了非电煤价格，试图由市场供求关系决定煤炭价格，让煤炭企业成为独立的经济实体。在煤炭价格放开初期，煤电产业之间并没有出现矛盾，因为当时对煤电价格实行“顺价”机制，即电煤涨价，电价也涨，双方都能获得适当的利润空间。然而，由于当时农村电价混乱，政府又重新控制了电价。由此，政府对发电用煤价格也必须实行控制。

1995年，煤炭价格开始实行双轨制，即发电用煤实行政府指导价，其他煤价放开。在此基础上，政府又将电煤供应及其价格形成机制分为两部分：一部分由市场供应，其产、运、销都由企业通过市场解决，价格也由市场调节，这部分约占电煤总量的2/3；另一部分列入国家重点计划，价格也由政府指导，约占总量的1/3。也就是说，我国的煤炭价格双轨制不仅意味着电煤价格与非电煤价格是双轨制，而且电煤本身的价格也是双轨制：一部分电煤（即非重点合同电煤）由市场配置，而另一部分电煤（即重点合同电煤）用计划手段确定。

实质上，价格双轨制是一种变形的计划机制，而且是一种不公平的价格机制。长期的电煤价格双轨制给煤炭市场及相关企业带来了严重的负面影响。

第一，电煤价格双轨制不仅导致煤炭价格扭曲，电煤价格信号失真，使得煤炭用户缺乏节约用煤的动力，发电煤耗畸高，煤炭资源浪费严重；而且还导致煤炭产业自身效率低下、政府财政负担加重，也增加了评价煤炭企业经营成果的难度。1998—2003年，煤炭产业的净资产利润率只有2.57％。其中，1998年和1999年为负数。即便是煤炭经济形势最好的2003年，产业净资产利润率也只有6.04％，仅是当年全国规模以上工业企业平均净资产利润率的一半。过低的煤炭价格水平也拉大了煤炭产业与其他产业之间的差距。从1981—2002年的22年间，有21年国有重点煤矿整体亏损，最高年亏损额达到59.41亿元。煤炭企业普遍缺少积累，政府不得不投入巨资支持煤炭产业。

第二，电煤价格双轨制导致煤电产业之间以及产业内不同性质企业之间的利益分配不公平^[8]。政府“以煤养电”的做法以及电力产业凭借其垄断地位可以长期获得政策性的低价煤。电煤价格长期低于煤炭市场价格，使得煤炭产业的利润被转移到电力产业，这是煤炭产业长期亏损的主要原因之一。电力产业因而可以凭借超低成本价和非市场化的终端电价，始终保持相当高的利润率，并使得电煤市场供需关系紧张，既牵扯了政府部门大量精力，也对煤电产业正常的经济运行带来了不利影响。

第三，电煤价格双轨制还导致行政腐败。因为计划内价格演变成了行政权力寻租的工具，是滋生行政腐败和企业经营腐败的土壤，诱使一些人利用计划内与计划外价格差牟取暴利^[9]。

二、煤电价格联动机制

2004年底出台、2005年5月第一次启动的煤电价格联动机制，对煤电联动计算方法、首次联动的计算基准、电价调整周期、销售电价与上网电价联动等重要问题予以了明确规定。

煤电价格联动方案的相关规定是：①煤炭价格累计涨幅达5％，则电价调整一次，其中，煤炭价格涨幅的70％由电价来补偿，其余30％由发电企业通过降低成本来承担（即电力企业消化煤炭涨幅的比例为30％）；②由于各个地区、省份的煤价涨幅不同，煤价基准以各个大区（比如华东地区、华北地区等）为基准，某些大区内又以省为基准；③煤价累计涨幅的计算起点从上一次电力调价之后开始算起；④原则上不少于6个月为一个煤电价格联动周期。若周期内平均煤价比前一周期变化幅度达到或超过5％，相应调整电价。超过5％的那部分煤价成本，由发电企业承担30％，其余70％则通过涨价来消化；若变化幅度不到5％，则推迟到下一周期累计计算，直到累计变化幅度达到或超过5％，再进行电价调整；⑤首次煤电价格联动以2004年5月底煤炭企业销售电煤的车板价（出矿价）为基础，根据6—11月电煤车板价的平均涨幅，按照煤电价格联动公式测算和调整发电企业上网电价和销售电价。2005年电煤价格上涨幅度控制在8％以内。区域电网内煤价涨幅差距较大的，分省、区、市调整电价。调整电价时，电网经营企业输配电价标准维持现行实际水平不变；⑥燃煤电厂上网电价调整时，水电企业上网电价也适当调整，其他发电企业上网电价不随煤价变化调整。

煤电价格联动公式包括上网电价与煤炭价格联动以及销售电价与上网电价联动两个部分。上网电价与煤炭价格的联动将根据煤炭价格与电力价格的传导机制，建立上网电价与煤炭价格联动的公式，即，

上网电价调整标准＝煤价变动量×转换系数

其中，转换系数与供电标准煤耗、发热量、消化比例等因素有关。具体计算方法为：

转换系数＝（1－消化比例）×供电标准煤耗×7000/

天然煤发热量×（1＋17％）/（1＋13％）。

销售电价与上网电价联动的计算方法为：

销售电价调整标准＝上网电价调整标准×比例系数

其中，比例系数＝1/（1－输配电损耗率）。销售电价调整后，按照电网经营企业输配电价保持相对稳定的原则相应调整电网企业对各类用户的电价。其中，居民电价、农业电价、中小化肥电价保持相对稳定，一年至多调整一次，其他用户电价随上网电价变化相应调整。

从政府出台煤电价格联动政策的意图来看，这一政策是利用价格杠杆，调控煤价和电价，减轻煤炭价格上涨给电力企业成本造成的压力，同时，给煤炭和发电企业一定的利润空间。从这一角度上说，价格联动机制既有可行性，也有合理性。然而，具体的价格联动指标都由国家发改委价格司来制定，使它看似市场化但其实仍旧是行政手段。

行政干预下的煤电价格联动仍可能存在以下问题：

第一，操作层面可能存在若干困难。

煤电价格联动在操作层面存在一些难题，如数据采集、数据的准确性、煤电双方认可的权威发布机构、煤电联动信息的发布、煤电联动的范围以及价格变动幅度等问题。目前我国煤炭市场的价格体系是一个由煤种、地区、经销商和用户等多种因素共同影响的复杂体系，而且几乎没有有效的价格统计体系，作为煤电联动方案计算基础的煤炭成本更是最大的难题。另一方面，我国目前的电价体系，恐怕也是最为复杂的单一同质产品的价格体系。对于发电企业来说，每个电厂的上网电价水平都不一样。这些都可能增加政府在日后的协调成本和制定价格决策的难度。

此外，政府规制下的电力价格上涨容易下降难，由于历史惯性或其他原因可能导致电力价格存在向下刚性。更有甚者，行政行为下的煤电价格联动可能使电价比电煤价格上升得更高。例如，2004年福州订货会前，电价上涨0.7分/千瓦时，按照煤炭与电力转换系数，电煤价格应该至少上涨14元/吨，但2004年上半年电煤价格同比仅上涨12.39元/吨。此外，煤炭企业与电力企业对煤电价格联动中的煤炭价格具有不同的理解：政策规定是煤炭出矿价与上网电价联动，但实际执行中，电力企业却认定是到厂价。而众所周知，煤炭出矿价与到厂价之差是相当大的。

煤电价格联动政策还可能与发电企业上网竞价存在冲突。发电企业上网竞价是一种市场化的电价形成机制。电网企业将根据发电厂的报价选择电厂发电，这有利于促进电厂降低成本，提高自身上网竞争力。然而，在煤电价格联动下，同一个电网公司内不同电厂的上网电价必然依据竞价原则来确定，竞价的结果就很可能高于或低于煤电价格联动之后的价格，从而导致竞价或煤电联动终究有一个方案难以执行。

第二，煤电价格联动仍具有行政干预的性质。

尽管煤电价格联动看起来好像与市场波动及时挂钩，但实质上它仍是一种用行政命令间接控制电煤价格的手段。因为目前电力价格（包括上网电价和终端销售电价）是由政府控制的，煤电价格联动意味着电煤价格变化也要间接地接受政府控制。也就是说，政府规制实际上已经从垄断产业延伸到了竞争产业。

第三，煤电价格联动机制无法解决铁路运能瓶颈与中间环节加价问题。

政府在煤电价格联动方案中明确要求铁路部门全力以赴配合电煤运输。如果铁路运能的瓶颈问题不能解决，那么煤电价格联动方案在某种程度上也不可能得到彻底执行，它们之间是环环相扣、相伴相生的紧密关系。另外，煤炭市场上中间环节过多、费用过高的问题也使得煤电联动于事无补。更值得关注的是，在煤电价格联动这样一个政策框架下，煤炭、发电、铁路、煤炭流通环节以及电网企业的利润分配极端不均衡。其中，铁路、煤炭流通环节以及电网企业可以旱涝保收，利润不受需求波动的影响，而煤炭企业与电力企业则在此波动下不断进行着利润的相互转移。联动政策没有从根本上触及这一问题。

总之，当前我国煤电产业都处于向市场化改革的进程中，行政控制手段无论如何都会在各个不同的领域表现出不适应性，这也是正常的。本书认为，在电力产业改革没有真正完成之前，发改委还必须发挥这只“看得见的手”的作用，对煤电价格之争进行协调，但应该逐步从行政命令手段转向以市场调控手段为主（也就是本书所指的政府规制）。