以人为本的发展方式转型的长兴经验

（二）以人为本的发展方式转型的长兴经验

尽管长兴县在环境综合治理方面依然存在一些不足，诸如村镇建设规划体系还不够完善、少数乡镇规划编制缺乏操作性、村庄示范整治的受益面有待扩大、农村供水成本较高水厂经营困难、生活垃圾集中处理资金压力大等等^[15]，但在短短数年间，长兴县从过去污染较为严重的城市迅速蜕变为总体上生态型发展城市，其生态建设与发展之路所取得的成效亦成为长兴人民生活品质提升的生动体现。从长兴“以生态促品质”的发展道路之中，我们可以从中获得一些重要的启示。

前述分析早已表明，我国生态环境在赶超型发展模式和工业化发展道路的双重作用下而变得日益恶化，如土地荒漠化，水体污染和水资源短缺，水土流失，草场退化和森林植被破坏等等，这不仅是我国社会经济可持续发展中所面临的非常严峻的现实问题，亦已成为我国人民生活品质提升的主要威胁所在。近些年来，无论是在东部沿海经济较为发达的地区，还是在西部经济发展较为滞后的地区，因环境问题而引发的社会矛盾甚至由此激发的社会群体性事件曾显著上升趋势，这不得不使我们重新认真思索经济发展的模式和政府治理方式的现代转型问题。在这种背景之下，长兴县将生态型城市建设作为提升人民生活品质的根本道路选择，这种独具特色的“以人为本”实践模式无疑有着重要的理论价值和现实意义。

1.发展方式和治理模式转型是落实以人为本的发展导向的核心

坚持“以人为本”的科学发展观，不断实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益，这是我国政府治理的出发点和落脚点，亦是经济社会发展的时代要求所在。在经济社会发展与政府治理过程中，以GDP的增长还是以人的全面发展为目标，这对于经济发展的方式和政府治理工具的选择来说是两种截然不同的价值取向。“以人为本”的经济发展价值观，即以人的发展为宗旨，以是否更有利于人类的存在和个体人的自由全面发展作为衡量经济是否发展与取舍一切社会经济活动和一切社会经济关系的元价值或最终标准。人本价值取向意味着，人的全面发展是经济增长的终极目标，维系人与自然、人类社会的和谐关系是经济增长的准绳。在长兴县的“以生态促品质”的建设中，长兴县始终把握“以人为本”的价值导向，高度重视人民生活品质提升的重要意义，始终把创建生态型人居环境列为全县重点工作来贯彻和落实，县领导经常深入基层，开展现场办公，县人大、政协督查组亦多次开展专项督查活动。县创建森林城市指挥部每星期定期召开工作例会，分析工作进展情况和存在问题，研究解决办法和措施，并针对工作中的重点和难点问题，召开专题协调会议，研究对策，部署任务，为长兴县的生活品质发展之路提供了坚实的基础保障。

“以人为本”的价值取向决定了经济社会发展的人本目的，它既指涉经济发展的结果，又指涉经济发展的理念和过程。一切社会都需要发展经济以满足人的需要，满足人不断增长的物质文化的需要，但发展说到底是人的发展，是人的素质的提高、生活水平的提高、生命质量的提高和生存价值的提高。我国现实的生产力发展水平和目前所处的历史阶段决定了我们要走现代化的工业化发展道路，而科学发展观和“以人为本”价值理念的提出就是要在我国现代化的发展过程中寻求城乡之间、区域之间、经济与社会之间、人与自然之间的协调、全面、可持续的发展。因此，对于“以人为本”的政府治理来说，需要把人口—资源—环境的可持续发展作为基本的战略，把人民健康作为衡量社会发展的基本尺度，这标志着政府治理将更加尊重人的价值、尊严、自由和全面发展。

2.社会多元主体的广泛参与是落实以人为本的发展理念的重要途径

20世纪70年代以来中国的环境保护所遵循的主要是一种包括政府和企业两类部门的二元对立型的环境管理模式，政府处于绝对的主导地位，表现在无论是宏观政策的制定还是微观层次的监督执行，基本上都是由政府直接操作。政府一方面通过制定环境标准和环境政策，强制企业削减污染排放、进行污染治理；另一方面负责收集污染信息、发出削减污染的指令并对违反规定者施以处罚。而政府与企业以外的其他社会力量，在环境保护与环境治理中发挥作用的空间更是相当的有限。其直接结果是往往容易出现政府在两个“维度”上的失灵：“不需要政府干预时的干预”与“需要政府干预时的不干预”。^[16]

政府单一主体的作用在生态环境治理中有其自身的局限性，一方面，城市生态环境的状况与经济发展水平密切相关，如果城市经济的发展水平相对有限，那就极易导致环境建设经费不足与环境执法经费的不足，另一方面，环境资源在空间上的分散性也决定了政府拥有的信息是不完全的，并进而决定了传统政府管理模式存在较大的治理成本，在实践中也难以达到满意的治理绩效。^[17]纵观长兴县整个的生态治理过程不难发现，长兴县生态治理所取得的成就一方面是得益于政府的大力推行，但另一方面，亦与社会多方主体的广泛参与密不可分。长期以来，长兴坚持村庄环境卫生长效管理工作“农民主体”的思想，发动群众自觉参与卫生保洁工作，从新闻单位到各部门、各乡镇、各社区等各方面都注重了创建工作氛围的营造，提高市民素质，增强市民创建意识，动员广大市民积极参与到创建工作中来。自开展生态型城市建设活动以来，长兴县就始终坚持以县城创建为龙头，以五大镇创建为重点，其他乡镇共同创建，带动全县村庄整治大氛围和大格局的形成。

就人民群众生活品质的提升来说，坚持生活品质的主观评价与客观测量是“以人为本”的科学发展观的内在要求，也是马克思主义关于人的全面发展和科学发展观的内在要求，这对在地方治理中切实保障有效的公民参与提出了更高的要求，这就要求各级党组织和各级政府在充分、深入调查研究人民群众要求的基础上，制定自己的经济社会发展战略和发展政策。必须在充分发扬民主的前提下，通过人民群众广泛参与政治、经济、社会、文化和环境管理来实现包括公共物品和公共服务在内的各类物质和精神产品的供给，实现提高人民群众生活品质的目标。^[18]

企业作为城市生态环境资源的消耗者，是生态环境治理中不可或缺的责任主体，它们在追求利润的同时，应当主动参与城市生态环境保护与建设，努力降低环境污染并对自身所造成的环境污染作出生态补偿。因此，企业对维护生态平衡、保护环境有着不可推卸的责任，具体则体现为自觉履行“谁污染谁治理”制度，不超量排放废气、废水、废渣，按规定交纳排污费等。如长兴县铅酸蓄电池行业的污染治理中，在小型重污染企业关闭和转产的同时，大中型的蓄电池企业加大了环保投入，加快技术改造，淘汰了落后生产方式，努力实现了“污染下来，效益上去”的治理目标。2006年，浙江超威电源有限公司就以整治为契机，加快技术改造，投入1800万元用于污水处理、除尘及生产设备改造，取得良好的经济和环保效益。

环境的综合治理还需要坚持整合资源、确保社会多方主体的合力推进。在长兴县的实践中，县级政府部门在为村镇建设提供组织领导保障的同时，十分注重发挥各乡镇、村与居民在村镇建设中的主体作用，充分发挥各部门的职能优势，形成强劲的建设合力。其中，特别是居民作为城市生态环境的最终消费者，他们应当成为城市生态环境共同治理最基本的主体要素。一方面，就公民参与的内在价值来说，它是我国民主政治的内在要求、是表达公众环境权的现实途径；另一方面，就公民参与对于环境治理的工具性价值来说，公众参与是克服环境治理信息不完全的有效途径，可以减少公共决策中的不对称的利益与成本问题，因此购买参与亦是提高城市环境治理绩效的必然选择。那么，在现实实践过程中，就需要坚持全民参与，通过积极引导民间资金参与村镇建设，尤其应发挥公民社团参与的积极性；同时各镇村可制定切实可行的村规民约和操作办法，加大宣传力度，积极鼓励村民投工投劳投资，充分调动群众参与村镇建设的自觉性和主动性，增强公众自身的环境素养，从而形成公民环保素养与环境维护的良性循环。

3.完善的制度设计是实现以人为本的发展导向的关键

邓小平同志在谈到我国改革开放相关问题时就曾指出，制度问题是更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，这在当前我国坚持科学发展观、实现“以人为本”治理模式的过程中同样具有重要的借鉴意义。经济发展与环境治理的人本诉求需要以完善的相关制度设计为载体和有效保障。长兴县在生态环境建设中，就注重不断完善城乡规划体系，做到县域范围内规划全覆盖，建立健全城乡一体的空间规划管治制度，积极推进城乡规划全覆盖，创设完善的合理开发、利用自然资源和保护生态环境的制度和机制，为生态的可持续发展构筑一道安全屏障。各镇亦在县域总体规划的指导下做好本镇总体规划、控制性详细规划和各类专项规划、各中心村建设规划的修编，更好地控制和提高小城镇和村庄建设的档次和水平。同时，各级管理部门不断完善长效管理制度，建立长效管理机制，走出一条适合长兴实际的长效管理道路。诸如在长效管理人员配备上，设立卫生保洁员、垃圾清运员、设施和绿化养护员、卫生监督员等制度；同时，长兴县的“路长制”、“河长制”、“环境卫生责任区”和“里弄长制”等制度，亦在长兴的生态建设中发挥了较好的作用。

从长兴的实践中可以看出，完善的制度设计至少应当包括以下一些基本内容：一是由于环境资源的公共属性和“外部效应”，政府应承担义不容辞的制度供给责任，通过制度创设和供给降低环境治理的交易用度，综合运用法律、经济手段对企业的环境污染行为加以矫正，以控制经济运行轨迹趋于正常状态，同时也为市场机制功能的有效发挥提供良好的平台。二是建立完善配套的市场运作和监管的法规和制度体系，合理配置和利用市场资源，提高经济运行的质量和效率，实现资源的合理配置，保障和促进经济的可持续发展。历史的经验和教训早已表明，要实现经济的可持续发展，必须以合理开发和保护好有限的自然资源为基础，因此，要不断完善和健全市场运作和监管规则，形成良性的利益激励和导向机制，同时也要建立合理高效的宏观调控制度体系，实现个人利益、集体利益、国家利益之间的协调以及近期利益和长远利益的有机统一。三是加强环境保护立法，杜绝目前各地在环境治理过程中普遍存在的地方保护主义，建立环境和资源的开发、利用、保护及监管制度和机制，建立系统配套的资源可持续利用和环境保护的法律体系，在法律上严格界定自然资源和地域环境开发和利用的审批权限。同时，要通过立法，对关系国计民生和国家长远发展的自然资源和地域环境予以重点保护、规划和开发，加大对破坏生态环境、滥伐自然资源的惩处力度。四是建构公正合理的利益分配制度和机制，以及环境治理与生态发展过程中的民主治理机制，实现公共权力运作的法治化和社会生活的民主化，充分调动社会成员公共参与的自主性、积极性，有效保障经济社会的可持续发展。

4.有效的投入机制是落实以人为本的发展导向的重要保障

在财政投入方面，由于环境治理的资金投入大、见效慢等特点的影响和制约，目前我国许多地方普遍面临财政投入不足、设施落后、治理质量低等困局。“以人为本”的政府治理模式，最重要的一条是明确财政在公共服务投入上的主导作用，不断完善公共财政体系，在满足社会公共需要的领域加大公共财政投入；同时，还应从多层面、多角度努力实现公共资金投入的效益最大化。具体说来，在生态治理中财政投入机制的健全需要从以下一些方面推进：

首先，政府的财政保障是最核心要素所在。市、县（区）政府应按照综合财政预算的要求，将城市管理等经费足额预算，提供充分的财力保障；同时，公共投入应根据县城、乡镇、农村不同情况分层次分类别实施。针对目前环境治理中普遍存在的重城市轻农村的现在，应当把农村基础设施、公共服务和人居环境的改造作为政府必须承担的公共职能，从农村建设滞后、欠账太多的实际出发，切实调整城乡建设投资结构，大幅度增加对农村环保工程建设的投入，对小城镇、中心村、村庄整治、农村新社区、污水垃圾处理等区域性重点建设项目进行补助等等。

其次，以专项资金和专项项目带动区域环境综合治理。例如，通过工业产业升级项目，促进工业产业的生态经济型发展；通过集中饮用水源地治理项目，解决水源污染问题，通过环境监管能力建设项目，加强环保系统自身监管能力；通过对应急污染事故的处理，提高处理和应变能力，降低环境事故风险。城区可充分利用城区改造、土地开发、基地建设等项目不断提升环境，把环卫基础设施建设作为项目建设的前置条件予以强制要求。乡（镇）场镇则可充分利用国家、地方投资和乡镇开发项目建设，进一步完善和规范场镇布局，通过实施交通、小城镇建设等项目，加快场镇道路、排水、排污等基础设施建设。农村环境综合治理还要牢牢抓住国家“三农”投入加大、新农村建设步伐加快的大好机遇，设立农村环境治理专项资金，加大农村环保资金投入，走城乡环保一体化道路，把农村道路建设、庭园建设、特色产业发展等项目与环境综合治理行动充分结合，逐步建立和完善多渠道融资机制，利用项目建设带动环境综合治理，保证稳定有效的农村环境保护和治理资金投入。

再次，提倡社会参与，鼓励多方社会主体投入。动员社会力量参与城乡环境综合治理能有效弥补政府投入不足。要积极拓宽融资渠道，广泛吸引社会资金投入，鼓励民营企业、个体私营业主捐资支持城镇场镇建设，带动环境配套设施建设。在农村环境整治过程中，农村可以在充分发动村民募捐的同时，不断加强与本村在外工作人员、工商企业主的联系，充分利用各种社会关系争取外援，推动农村环境综合治理。还可以在农民自愿的前提下，实行农民有限筹资，拓宽筹资渠道，解决环境综合治理的缺口资金。政府部门要注重引导群众自发参与，在经费投入上坚持农民自筹与政府补助相结合的原则，县区财政每年应给补助一定的环境综合治理工作经费，或采用以奖代补等活动推进难点问题的治理。

最后，通过市场化和自主化等运作机制提高环保投入的效率和效益。市场运作是解决城乡环境综合治理投入不足的有效途径。可以根据各城区、乡镇和村庄的不同特点，充分运用市场方法，来解决投入不足的难题。如：在加强监管的基础上，有偿转让部分环卫收费权和车站、码头等处的广告、标牌等经营权，以及一些公共场所、设施的使用权，这样既可以筹措环境综合治理资金，也可促进这些区域环境的美化和净化。还可以组建居民（村民）协会，利用自主化治理模式，把城镇居民住宅区和门市店铺区域治理责任明确到相关住户和经营业主，农村住户要自行负责房前屋后的清洁卫生，从而强化日常保洁效果。另外，充分发挥村社基层干部的带动作用，根据“民主决策、农民自愿”的原则，动员广大群众投工、投劳，允许一些有经济能力而无条件投劳的农民实行以资代劳，确保环境治理农民投入落到实处。通过市场化和自主化运作机制，可以一定程度上摆脱城乡环境综合治理政府投入资金不足和效益不高的难题，探索建立多元化的投入机制，引导各方面的资金投入到城乡环境综合治理中，不断推进城乡环境治理的综合效应发挥和持续进行。

【注释】

[1]《马克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社，1979年版，第81页。

[2]丁元竹：《论生活品质及其评价体系的构筑》，《开放导报》，2007年第3期。

[3]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1995年版，第92页。

[4]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年版，第54页。

[5]《中国统计年鉴》，2000年。

[6]孙立平：《博弈：断裂社会的利益冲突与和谐》，社会科学文献出版社，2006年，第81页。

[7]张俊华：《坚持以人为本，提升生活品质》，《中共杭州市委党校学报》，2007年第6期。

[8]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第24页。

[9]《马克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年版，第368页。

[10]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1985年，第294页。

[11]丁元竹：《论生活品质及其评价体系的构筑》，《开放导报》，2007年第3期。

[12]李世源、刘伟：《对我国生态环境问题治理困境的政治学思考》，《天府新论》，2007年第6期。

[13]王芳：《结构转向：环境治理中的制度困境与体制创新》，《广西民族大学学报》，2009年第4期。

[14]2005年8月20日，长兴县煤山镇部分村民因环境污染问题围堵浙江天能电源有限公司，打砸办公大楼，纵火焚烧生产车间。后经县政府相关部门和企业的及时处置，事件得到妥善解决。

[15]《长兴县环境综合整治情况汇报》，长兴县环保局，2008年10月31日。

[16]王芳：《结构转向：环境治理中的制度困境与体制创新》，载《广西民族大学学报》，2009年第4期。

[17]黄栋、匡立余：《利益相关者与城市生态环境的共同治理》，载《中国行政管理》，2006年第8期，第48页。

[18]丁元竹等：《以提高生活品质为导向，促进经济社会协调发展》，载《中共杭州市委党校学报》，2007年第6期，第13页。