公共教育的经济组织

10.5　公共教育的经济组织

Hanushek和其他经济学家认为公立学校浪费了大量资源。如果真是这样，我们可以用更低成本达到目前的成绩水平，或者用相同的成本达到更高的成绩水平。在本节中，我们将研究的重点集中于教师和学校。我们将学习环境的改善或教学质量的提高作为降低学生成绩机会成本的手段来进行阐释，图10.6表明改善公立教育经济组织是如何提高学生成绩的。通过移动成绩的边际成本曲线，均衡点会从A₁移至A₂。

对其他政府机构资源浪费的讨论有助于我们理解目前美国公立教育组织的现状以及如何加以改进。能够长久生存的大量低效率企业是受政府保护的垄断企业，这些企业接受政府的补贴，例如，中国及前苏联的大型国有企业(SOEs)。要了解为什么SOEs经营不善，我们首先要分析为什么有组织的私人企业使市场运行良好。从这一分析中我们将得出经济组织的三个原理并且说明SOEs与这些原理的不一致。

决策与市场

为了了解与市场经济组织相比，为什么SOEs运行低效，我们分析市场经济中的企业决策。假设Alfonso继承了位于奥地利首都维也纳的一片土地和建筑。Alfonso是加利福尼亚人，不知道他在奥地利有个亲戚，也不会说德语。Alfonso能够轻易获得有关土地的某些信息如土地面积、位置、任何建筑的大小以及结构，但其他信息，如建筑的质量，如何适应奥地利的法律、法规及管理，以及财产选择性使用的优点和缺点等，则很难传递。我们把那些容易传递的信息称作一般知识(general knowledge)，而将难于传递的信息称为专门知识(specific knowledge)。做出使用财产的营利性决策需要专门知识，因此，如果Alfonso准备做出一个“令人满意的”决策，他必须在维也纳花费时间学习德语，并且了解维也纳的经济状况。如果遗产规定Alfonso必须保留财产所有权并亲自经营，他既可以在给定一般知识的情况下做出最好的决策，也可以承担成本学习专门知识然后再做出决策。Alfonso只有花费成本才能获得专门知识，否则任何一种选择都不可能使他的财产得到最好的利用或获得他想要的那么多财富。Alfonso的境况类似于州教育厅的主管、大型企业的CEO：他不具备必要的专门知识为其组织中的各单位做出令人满意的决策。

图中初始边际收益曲线和边际成本曲线与图10.5相同。教学效果的改善使成绩的边际成本曲线移动到MCA₂。因为提高成绩的成本下降，学生会选择提高他们的成绩，从A₁移至A₂。图10.5和图10.6显示了提高成绩的两种不同方法。

图10.6　教学效果对学生成绩的影响

如果Alfonso对所继承的遗产有权经营同时也有权出售，他就会有另外的选择。他可以将这些遗产出售给那些具有专门知识的个人。实际上，他会出售有关土地使用的决策权并由此获得相应的收入。将决策权出售给更高的投标人会减少做出错误决策的机会，同时通过将决策权以低成本转移给具备专门知识的个人会使使用专门知识的成本最小化。例如通过拍卖会，可以将决策权出售或分配给他认为最具备专门知识的个人。财产的潜在买者会参加竞标，认为自己最具备使用财产的专门知识的人将成为最高的投标人。比如说Helga赢得竞标，获得决策权。因此，市场将决策权分配给最具有专门知识的个人。

市场也会自动地评价决策。在私人市场交易中，交易双方都设法做出最好的决策。在个人与小企业的市场交易中，目标是提高利润或增加个人财富。在前面的一些章节中，我们知道自愿交易使交易双方都获利，并且自愿交易是有效率的，能增加社会净福利。Alfonso将维也纳的财产出售给Helga的决策很可能使Helga和他自己的境况都得到改善并使财产被用于最有利的用途。假定Alfonso缺乏专门知识，出售可能是他最盈利的决策。但我们如何知道Helga的购买行为是正确的呢?我们不清楚。然而，市场会进行自动评估。如果Helga成功了，她的冒险会获得更多的利润，更进一步来说，如果她倾向于冒险的话，她可以利用这一投资去撬动更大的投资。如果投资成功，她的财富将增加。像其他企业家一样，Helga也可能犯错。如果她购买Alfonso的财产没有获利，其他人可能会以一个企业破产的价格购买这项财产的决策权。问题的关键是市场会自动对决策进行评估并做出合适的调整。

最后，Alfonso、Helga以及维也纳财产市场中的其他参与者有激励做出令人满意的决策。如果他们的决策增加了财富，他们能够掌握更多的资源或使用其财富进行各种消费。相反，如果他们的决策使其财富减少，他们掌握的资源更少，只好减少各种消费选择。因此，市场自动奖赏财富最大化决策。

我们刚才描述的市场过程说明了价格机制有效利用信息的另一种方式。在第2章，我们讨论了价格机制如何产生、归纳和传递信息。现在，我们看到市场使得信息的传递没有必要，因为市场将决策权传递给具备最有价值的专门信息的人。在专门信息重要的情况下，市场体现了三个重要的组织原则：市场分配决策权、评价市场决策的赢利性、奖赏有利可图的决策。

各种类型的知识如专业知识，传递成本可能很高。通过工作中的试错可以学到的隐性知识(tacit knowledge)，是一类传递成本高昂的知识，这类知识难以用文字表达。例如，怎样骑自行车的知识很难用言辞表达。自动面包机的开发提供了隐性知识的另一个例子。日本松下公司决定生产自动面包机。有了这个想法后，它的工程师在短时间内很容易就做出了面包机，唯一的问题是生产出来的面包质量很糟糕。为了知道怎样才能生产出质量优良的面包，松下公司派出12名工程师到东京一个最有名的面包师那里去当学徒。尽管这些工程师学会了做面包的理论，还从众多面包师那里收集了很多信息，但是直到亲自直接参与制作面包，他们才明白该如何设计面包机。^[11]

尽管没有必要将存在于不同时间以特殊特征为基础的局部知识(local knowledge)当做隐性知识，但将局部知识传递给相关决策者的成本也可能很高。我们假设一个工程公司设计了一家钢铁厂。这家工程公司可能把设计蓝图交给一个施工经理，施工经理按照设计蓝图建造钢铁厂。与此相反，一些成功的钢铁企业把工程公司、施工企业以及钢铁公司的客户和雇员集中起来设计和执行计划。如一个钢铁企业经理所说，“我们挑选了一家工程公司，但同时，我们还面临许多局部知识问题，如选址问题、施工问题等，因此，我们在这一计划的实施中起积极的作用”。^[12]

一家钢铁公司把新工厂的建设项目交给总经理负责。由于对总经理未来的钢铁厂的生产情况要进行评估，总经理有激励在钢铁厂的建设中进行调整，以便改善未来的利润。此外，总经理有权在不征询上级意见的情况下直接改变施工计划。钢铁公司以这种方式下放决策权，其所建工厂的实际生产能力可能超过设计能力的25％。

其他难以传递的知识是科学知识和集合知识。集合知识(assembled knowledge)是一个组织内部产生的知识，产生于该组织的成员相互合作。例如，在俄亥俄州君主标识系统(Monarch Marking Systems)工作的工人对其生产过程的专门知识了如指掌，通过由工人负责削减成本并对其进行奖励，该公司将占地面积要求减少了70％，误期装船率降低了90％，并且将生产能力提高了一倍。^[13]

这些案例中的关键因素是一个组织中的部分员工掌握了重要的知识，这些知识传递给其他决策者的成本很高。正是意识到专门知识的重要性，这些商业企业才可能挖掘这些专门知识。

正如有关维也纳财产讨论中所阐述的那样，专门知识在经济中很重要。市场机制的魅力之处正在于它通过将决策权分配给那些掌握了专门知识的个人而导致了信息的有效利用。结果，专门知识不必传递。由于不同的专门信息单位常常分布广泛，它们的存在意味着分散决策的重要性，这要求对那些在不经过允许的情况下执行决策的分散决策者进行评估并提供激励。市场机制以低成本的方式提供了这一评估和激励。由于专门知识在组织中非常重要，市场的三个组织原则为组织的经济学方法(economic approach to organization)提供了一个框架。归纳这些原则，我们注意到市场自动地将决策权分配给那些拥有最实用专门知识的个人，或者，如果成本更低或利润更高的话，他们就将专门知识转移给已经有决策权的个人。在这两种情况下，都是拥有相关专门知识的个人做出决策。同时，市场自动地采用利润率作为评价绩效的指标评估决策，通过使正确的决策者获得更多用于消费或投资的资源奖励正确的决策。^[14]

决策与国有企业

在一个中央计划的国有企业中，如加利福尼亚的公共教育机构，中央进行决策。这些决策者精通中央可获得的一般知识和专门知识，但无法很好地理解散布于整个系统的专门知识。由于将所有相关的专门知识传递给中央决策者的成本很高，因而在庞大的组织机构中，不管是国有企业还是私人企业，集中决策的成本很高。替代的办法是通过将决策权分配给各自领域的专家而进行分散决策。

任何目标导向的组织，国有企业或私人企业，都必须评价交易的成败。交易既可以是影响资源配置的内部交易，也可以是组织内企业与组织外企业之间的外部交易。如果大型企业需要分散决策权，就必须找到评价雇员决策好坏的方法。大型私人企业可能采用与市场相同的评价手段即利润，但一个大型私人组织通常缺乏市场的自动机制来评价决策的获利性。因此，如果要分散决策权，就必须用稀缺资源去建立和执行评价系统。大型国有企业在评价方面有另外的不利因素，因为它普遍排斥把利润作为评价手段。

与评价体制一样，如果国有企业和大型私人企业分散决策权，就必须设计一种奖赏机制以促使雇员做出合适的决策。市场用财富及其相应的机会自动奖赏正确的决策，这会吸引那些对自身利益感兴趣的富有创造力的人积极进取。近年来，美国一些大型私人企业采用各种不同的奖励工资，试图模仿市场奖赏。中央管理者知道富有创造力且有各种获利思想的雇员遍布整个企业，关键是给他们提供决策的责任，评价他们的绩效(决策)并奖励他们的创造力。国有企业也能采用奖赏激励合意行为。然而，在实践中，国有企业的管理者倾向于补偿雇员而不管他们的行动是否有助于实现组织的目标。

总之，国有企业违背了组织的经济学方法的三个原则。许多中央管理者做出的决策没有利用雇员分散的专门知识，他们也不愿意采用像市场一样的评价体系或提供像市场一样的奖赏。州教育厅和学区，尤其是大型学区，存在的组织问题与那些国有企业类似。

决策与公立学校

州教育厅(SDE)实际上是国有企业的中央计划办公室。它制定课程设置的基本规则、挑选教材、为教师确定详细的资格、提供大量资金、设置标准，也许还制定高风险测试方案并评估当地学校或学区的教学效果。州教育厅易于政治化并关心特殊利益团体的利益。特殊利益团体通常包括教师工会、环境组织以及其他意识形态和宗教目的的组织。由此产生的冲突对学习有害并提供了赞同托马斯·杰弗逊的理由，即“如果认为……政府任何其他的一般权力机构比家长能更好地管理小学，这个看法违背经验事实”。^[15]

根据州教育厅指南，地方学区(LSD)董事会雇用学区负责人并让学区负责人管理学校的硬件设施、计划新的建设项目、监督校长及教师的雇用、参与薪金的决定。LSD负责人通常听命于LSD董事会，董事会成员由选举产生。LSD负责人自然会竭尽全力让LSD董事会及州教育厅满意。尽管LSD董事会成员不是典型的职业政客，但他们的目标还是经常与家长对学生的期望不一致。假定政治对州教育厅及地方学区会产生影响，家长和学生想要的并不是使LSD董事会及州教育厅满意。

决策权的分配。在公立学校，政治家、政府官僚以及地方政府对公共教育中的有效决策施加了两方面的压力。首先，他们具有关于课程设置、教师资格以及教材选择的决策权，这制约了校长和教师的选择，而校长和教师在这些方面及其他问题上具有丰富的专门知识。例如，规制经常阻止校长聘用那些他们确信特别能胜任课堂教学的教师。SDE及教师工会强制执行学历认证，这妨碍了地方管理者的判断，结果，学历认证阻碍了潜在教师进入教师岗位并减少了教师的供给。如果学历认证会带来更好的教学效果，学校会获得收益同时也会有成本。不幸的是，没有前后一致的证据显示高学历会带来更好的教学效果。由于学历认证增加了对这些服务的需求，州教育厅和大学教育受益。教师工会推行学历认证的原因与其他行业工会对其成员推行行业认证的理由相同，都是为了使顾客相信资格证明可以保证提供好的服务，而不管二者是否相关，从而阻止其他人与工会成员进行竞争。结果，一些可能成为优秀教师的人甚至根本没有资格申请教师职位，因为获取认证的成本太高。

同样，教材的集中选购造成教材选择的政治化，这导致两个问题。第一个问题是教师、学校或学区不能采用未被批准采购的教材。第二个问题是教材作者将主要精力用于如何使自己的教材被主要州采用。为此目的，这些作者注重满足大多数教材委员会的偏好。教师或学校想使用的极少数创新教材往往得不到州教科书委员会(State Textbook Committee)的认同。因此，原本很小市场的创新教材几乎没有生存的空间，因为公立学校的教师想采用这些教材的做法得不到认可。州教科书委员会抵制创新教材，结果，小学和中学教科书的作者毫无创新的动力。相反，大学教材的使用却不必得到州教科书委员会的认可，大学教材只需让足够数量的大学教师认同就可被采用。

决策的第二个压力是国家政客和官僚以及一些地方官僚强加给校长、教师和学校的多重目标。学术目标可能包括让所有学生实现其潜能的平等机会，或者重点关注最有才华的学生，或者重点关注有特别需要的学生。非学术目标可能包括促进社区服务、提供性教育、塑造不吸毒的美国人、保护环境以及赢得田径锦标赛冠军。

评估。正如主管及校长对选举和指派其的政治家负责一样，教师对其监督者负责。然而，教师一旦被聘用，监督者只是对他进行大致评估。对教师而言，偶尔出现不道德行为通常不会被开除。获得聘用后，大多数教师不再接受严格的评估。教师工会的目的是确保所有教师享受同等待遇，如在典型的LSD，所有具有相同学历以及相同工作经历的教师获得相同的薪水，他们的工作绩效与其工资决定无关，结果，监督者几乎没有激励对被聘教师进行严格评估。评价及绩效标准难以确定和实施，而且会导致人际关系紧张。如果工作绩效对收入没有影响，要避免严格的评估相当容易。如果没有历史评估资料，就很难对教师做出绩效差的评估报告。

此外，与此相反的是，一些学院和大学拥有实用的评估体系。这些大学和学院的领导愿意花时间和精力进行评估，因为评估对工资决定举足轻重。

奖励机制。除了进行无关的评价外，奖励机制没有激发教师追求卓越。正如亚当·斯密所说，“每个人都希望活得安逸，无论他努力或是偷懒，薪水都完全相同，那么他肯定选择安逸，这是人们通常的理解，或者完全忽略了这一点，或者说如果他顺从某些领导，这些领导不会容忍他这么做，而粗心和不修边幅的行为是可以原谅的”。^[16]

假定教师在这样一种体制环境中工作，即市政厅和州政府对教师的专业进行干预并强加无数命令要求他们花大量时间参加各种没有学术含量的活动，很难想象大多数教师能在培养学生方面表现出色，例如，教师如何教好课。事实上，大多数教师工作得比亚当·斯密引述的要好很多，这意味着教师能教好课。当然，原因是很多教师想帮助学生进步，但是他们做得好是因为他们不顾组织结构的约束而不是因为组织结构的约束使他们表现出色，而一些教师意志消沉是因为他们的出色表现没有得到组织的奖励。

由于公立学校的教师没有制定教育决策的权利，同时由于组织的目标超越了学生的学习，教师有正当的理由怀疑基于学生成绩提高而对他们进行的评估和奖励。

教育机构违背了三大组织原则：由于没有给教师分配合适的决策权，教育机构没有发挥教师有关教学的专门知识；不存在让家长和学生评估教师的简便方式；并且，由于对所有的教师都实行奖励而不管其工作绩效，因而耗费资源对教师进行评估就是徒劳无益的。