公共教育提供者的身份确认

（二）公共教育提供者的身份确认

公共教育事业在现代国家具有十分重要的地位和作用，究竟以什么样的组织制度提供公共教育为好呢？发达国家的经验启示我们，要由公法人和公益法人提供，才能有效保证其公共的性质。

日本是亚洲地区最早以政府导向的市场经济模式实现经济高速增长的国家，也是成功实现教育超前发展的国家。日本实行比较完备的法人制度。1900年颁布目前仍在执行的日本《民法》规定，由不同主体发起成立、具有不同活动目标的社会组织分属不同的法人形态，并采取不同的组织与规制方式。法人首先分为公法人和私法人两大类。由政府发起成立、承担政府责任的机构为公法人。在公法人中，按其具体的法律地位，又可分为雇员为公务员的公共团体，雇员为非公务员的特殊法人、认可法人等基本类型。与公法人相对应，只要不是政府发起设立的法人都属于私法人。私法人又可分为两种基本类型，营利法人和非营利法人，其中营利法人是以企业为主的营利性市场主体。非营利法人进一步分为公益法人和非公益法人。非公益法人指那些为特定群体利益服务的机构，如行业协会、工会等组织，在日本被称为中间法人。公益法人则指那些为社会提供公益服务、不以营利为目的的机构或组织。按其具体的法律地位，公益法人可分为根据民法条款成立的社团法人和财团法人，以及根据特别法成立的医疗法人、学校法人、宗教法人、社会福利法人等。在日本，社会公益事业的行为主体有两类：公法人和公益法人。公立学校是公法人，私立学校是公益法人。中小学教育和相当一部分大学教育，几乎全部由政府设立的公法人机构来承担，雇员基本上是政府公务员。此类机构的运作与组织特点与政府的行政机构类似：机构的设立、撤并等由政府决定；机构领导人由政府主管部门任命；业务活动执行政府计划并接受主管部门监督管理；政府财政确保经费投入，并将其纳入公共财政预算；机构不得从事有收入的活动，如在特定情况下获得收入，必须上缴财政，实施严格的收支分离。私立学校的举办者必须先办理捐赠手续，使资产属于社会资产而不归某个人所有，学校才予注册，并享受公益法人的免税待遇，私立学校的收益必须全部用于学校发展，私立学校因某种原因停办，资产用于其他社会公益事业。^[6]

20世纪80年代末90年代初，苏联和东欧地区发生了社会转型，相关国家大都由计划经济转向市场经济。这些国家的经济基础已经发生了深刻变化，但社会事业单位基本保持公有制性质。波兰是东欧最大的由计划经济转向市场经济的国家。在20世纪80年代以前的数十年里，波兰实施的是与我国改革前基本一致的、以公有制为基础的计划经济。与这一体制相对应，国家对教育、医疗、科研、文化等社会事业的组织管理也是计划方式。基本特征是：政府是社会公益事业的主要承办者，有关机构的设立与调整由政府决定，业务活动方向和内容按照政府计划实施，活动经费全部由财政直接提供，机构内部组织运行方式及人员管理也参照政府部门。如领导人由政府主管部门任免，员工工资福利待遇等也由政府确定等等，与我国改革前事业单位的体制几乎没有区别。20世纪80年代末期以来，波兰开始了全面而急剧的经济体制转轨。与经济体制的彻底转轨相比，波兰对社会公益事业改革持审慎的态度，他们的基本理念是：教育、科研、医疗等社会事业，不仅直接涉及公众利益和国家长期发展，自身也有与一般生产性企业完全不同的运行逻辑。波兰社会事业特别是教育事业改革的基本做法有以下几点：一是对涉及公众基本利益的中小学教育事业，仍由政府直接组织。此类机构的设立、撤并等仍由政府决定，机构领导人由政府主管部门任命，机构围绕政府确定的目标运行并接受政府管理和监督。政府财政确保经费投入，并将其纳入公共财政预算。原则上，此类机构不得有任何形式的自我收入。如果在特定情况下能够获得收入，也必须上缴财政，实行严格的收支分离。总体上看，对此类机构的基本组织方式与改革前没有明显区别。二是对于高等学校，赋予较大的办学自主权，基本按非营利机构组织模式运作。在法律地位上，大学均改为独立法人，可以自主决定内部机构（院系）设置，自主决定教学计划和培养计划，自主决定聘用人员和薪酬，自主决定财务管理等内部事务和相关业务活动。高等学校的资金来源由计划经济时期政府全额拨款，改为以政府财政支持为基础，多渠道筹资。政府的财政支持仍是大学主要的收入来源，对大学的创收活动，只要收入用于教育发展事业，政府就给予免税优惠。三是积极培育民间非营利机构，鼓励社会力量办学，以此作为政府社会职能的补充。