年来农业剩余劳动力转移存在的主要问题

第一节　10年来农业剩余劳动力转移存在的主要问题

10年来农业剩余劳动力转移是在自然经济向商品经济过渡，高度集中管理的计划经济管理体制向有计划的商品经济管理体制过渡，农村单一的农业结构向多层次的产业结构过渡的历史背景下出现的。这一时期是我国经济特别是农村经济大变动阶段，新旧体制的转换还未结束，各种矛盾斗争比较激烈。因此，农业劳动力转移不可避免地会出现一些问题。归纳起来，这些问题可以概括为两大类：一是由于缺乏经验，农业劳动力转移过程中出现了管理方面的问题；二是劳动力分散转移道路所产生的问题。这两类问题既有联系又有区别，前者多是直观的问题，后者是更深层次的问题。

一、农业剩余劳动力转移过程中缺乏有效的宏观管理

（一）农业剩余劳动力转移到农村第二、第三产业的速度过快，超过了国民经济发展的承受能力

从世界发达国家的经验看，农村劳动力转移伴随着整个工业化进程经历了上百年的时间。总的看来，我国40年来农村劳动力转移速度不算快。但按阶段来划分，近十年的转移速度是相当快的。仅从转移到农村第二、第三产业的劳动力来看，1983～1985年就转移了近3000万人，这种规模在世界上是少有的。在我国现阶段，农村剩余劳动力转移实质上是国民经济非农业部门劳动力的追加和生产资料为主的外延型扩大再生产，每吸纳一个劳动力需要配置一定数量的生产资料，还需要提供一定数量的生活消费品。当不能提供这些生产资料和消费品时，劳动力的转移就会冲击国民经济的各个方面，引起经济结构失调，加剧能源、原材料的紧张程度。这些年来，由于经济发展过快，我国的农业、能源、原材料、交通运输等基础产业已经成为国民经济的薄弱部门，支撑不了过大的经济规模。造成这种情况的原因是多方面的，其中，农村非农业劳动力增长速度过快也是一个因素。

（二）农业剩余劳动力转移过多影响农业基础的稳定

从总体上观察，我国农业劳动力存在剩余，作为生产要素之一的劳动力是富裕的。但是，从某些地区来看，的确存在生产要素过多地投向非农产业，出现农业基础不稳的情况。1984年以来，我国主要农产品产量徘徊不前，其重要原因是粮食、棉花，油料等种植业的比较收益偏低，农民种粮、种棉的积极性不高。同时，在乡镇企业迅速发展的拉力下，农村劳动力和生产资料被大量从种植业中抽走，同时转出的劳动力一般文化程度较高，年轻力壮，而留在农业上的劳动力素质较低，因而在一定程度上影响了农业生产。农田水利设施失修、老化，土壤肥力下降，生态环境恶化，农业生产后劲严重不足，导致农业基础的不稳定。

（三）农业剩余劳动力转移缺乏统筹规划和指导，存在一定的盲目性

主要表现在两个方面：一是对“农转非”缺乏统一安排，多头管理。不少地区对“农转非”的政策放得过宽，控制不严，有的甚至乱开口子，造成农业人口转非农业人口增长速度过快。加上持临时居住证进城务工的人数过多，超过了城镇经济建设的需要和承受能力，加大了城镇就业压力，因而近年来压缩一批农民工返回农村。但由于缺乏有效措施，回乡的农民工找不到相应的就业岗位，在城乡之间盲目流动。同时，他们中间有一部分长年离土离乡，退回农村有一定困难，或者由于长年进城务工，开阔了眼界，增长了胆识，又受到比较利益的支配，不愿返回农村，仍滞留在城市。而紧缩时期不少地区劳务市场饱和，造成了这部分农民进城找不到门路，生活无着，有的在城市乞讨为生，有的走上犯罪道路，增加了社会不安定因素。二是农村劳动力转移的方向和地域存在一定的盲目性。如有的地方转移出来的劳动力大部分是涌向乡村工业，特别是加工工业，使本来已经很紧张的能源、原材料供应状况进一步恶化；有的地方没有解决好眼前利益和长远利益的关系，滥占耕地，甚至不惜毁地烧砖，加剧了人口与耕地的矛盾；有的对市场缺乏调查研究，过分集中于某个传统产业，生产严重过剩。如白酒生产，由于小酒厂办得过多，市场积压严重，浪费了大量粮食。

二、农业剩余劳动力分散转移道路所产生的问题

（一）目标偏差

我国农民向非农产业转移，寻求新的就业门路，是为了充分发挥自己的劳动潜力，创造财富，增加收入，以改善自己的生活水平。在这种目标的驱动下，农民向非农产业转移是由收入低的部门向收入高的部门流动，由收入低的地区向收入高的地区流动。也就是说，农民向非农产业部门转移是以就业为手段，以增加收入、改善生活为目的。政府对待农业劳动力转移的目标，与之则不完全相同。我国农村人多地少，农业自然资源相对不足，数亿农民挤在农业部门不能充分就业，造成收入水平低，生活水平提高缓慢。这种状况既不利于改善农民生活，又不利于社会的安定。因此，政府对农业剩余劳动力的转移有着双重目的：妥善安置社会就业，以保持社会的安定；发展生产增加社会财富，以提高农民的收入水平。在就业与效益双重目的中，由于社会安定是国家的大事，妥善安置就业就成为政府的首要目的。

10年来，由于农民与政府对待转移的目的不完全一致，而政府对农民的行为又缺乏有效的宏观调控手段，致使农业剩余劳动力转移的目标发生偏差。它主要表现在以下三个方面：

第一，政府对劳动力转移的目的主要在于扩大就业容量，而就业容量的扩大主要是通过增加人力、物力和财力的投入取得的，从而忽视了挖掘企业潜力，提高经济效益这一至关重要的问题。1978～1988年，乡镇企业按可比价格计算的总产值增加6003亿元，其中因增加劳动力的投入而增加产值1172亿元，因增加固定资产投入而增加产值4280亿元，两者合计为5452亿元，占总产值增长额的90%。就是说，10年间乡镇企业的发展主要是依靠外延扩大再生产取得的，而依靠内含扩大再生产只占10.4%。

第二，农民向非农产业转移主要是为了增加收入，提高自己的生活水平，他们关心的是企业的短期利益，而政府更关心劳动力转移的长期利益。虽然二者在根本利益上是一致的，但又存在一定的矛盾，这种矛盾突出表现在企业国民收入的分配上。1988年乡镇企业在国民收入分配中，职工工资总额占46.2%，而1978年只占30.4%；用于企业扩大再生产的国民收入，1988年占6.6%，而1978年占10.9%。显然，乡镇企业扩大再生产的自我积累能力在减弱。

第三，劳动力转移目标在相当一段时间内只是体现于总产值的增长，而综合经济效益指标反而呈下降趋势。1985年以来，农业劳动力转移是在追求产值高速增长的指导思想下进行的，总产值年平均增长33.6%，实属罕见。1988年与1985年相比，每百元固定资产创造的总产值下降54元，总收入下降26.5元。税金下降3.5元，利润下降12.1元。同期，乡镇企业亏损的金额也以年平均33.5%的速度增长。

目的发生偏差引发出了一系列严重问题：首先，企业缺乏自我积累能力，使吸纳农业劳动力的能力不稳定。1985年以来，乡镇企业资产总额年平均增长已达37.7%，但由于企业资产的增长89.9%是依靠信用贷款，而自身积累只占10.1%。这样企业扩大再生产只是依靠国家信用贷款的支持，因此，每当国家抽紧银根时，乡镇企业的规模就相应收缩，对农业劳动力的吸纳能力就减弱。反之，企业规模扩大，吸纳劳动力的能力就增强。其次，企业设备利用与资源利用水平难以提高。综合经济效益差，出现高速度低、效益的问题，最终将影响企业职工收入水平的提高和农业劳动力的进一步转移。再次，追求产值高速度增长的农业劳动力转移超过了国民经济发展的承受能力，造成国民经济发展紊乱。经济发展的历史经验告诫我们，农业和工业部门的发展最好保持在1∶2.5的关系，即农业增长1，工业增长2.5。^[1]但近年来，工业发展过快，尤其是工业部门中的加工工业发展迅速，农业剩余劳动力向非农产业转移，又主要流向加工工业部门，更加重了加工工业部门超前发展与基础工业发展滞后的矛盾，以及工业发展迅速与农业发展缓慢的矛盾。农业与工业的发展在近几年打破了1∶2.5的关系，达到1∶4，甚至超过1∶4。这一关系的破坏，造成产业的非均衡发展。这也是我们今天不得不下决心进行产业结构调整的原因。也正是在这个意义上，可以说农业剩余劳动力向非农产业转移的速度过快了。

（二）地域偏差

10年来，农业剩余劳动力转移虽然是在发展商品经济和改革开放的大背景下启动的，但是，由于我国商品经济不发达，传统的城乡隔离和地区封锁的惯力还起作用，劳动力转移仍然出现地域偏差。其表现是，强调就地转移为主和农村转移为主。据全国11个省（市、区）222个村的调查资料，1986年在劳动力转移中，就地转移占61.6%，异地转移占38.4%，而在异地转移中，农村占54.1%，城镇占45.9%。在一个相当长的时间内，政府提倡“村村办厂、户户冒烟”，遍地开花式的办工业方针。这种过分分散的厂商布局，引发出一系列问题：

第一，劳动力社区界定区域内的就地转移，造成乡镇企业布局过于分散，工业企业发展缺少相对集中所能带来的旨在获得信息、服务、运输等方面的聚集效益，因而不得不在日常的生产活动中支付相对较高的成本。同时，产业布局缺少一定规模的集中，产业之间发展上的关联效应也较低，甚至无法产生效应。这既限制了本产业的发展，也限制了其他产业的拓展。

第二，城乡隔离条件下的劳动力分散转移，不利于城市的先进技术和实用技术在农村工业中的传播，结果形成了中国特有的双二重产业结构，给整个国家产业结构的调整带来更大的困难和障碍。

第三，人—地紧张关系进一步加剧。1978年，我国每个农村人口和农业劳动力占有耕地分别为1.88亩和5.25亩。经过10年劳动力转移之后的1988年，每个农村人口和农业人口所占耕地分别为1.7亩和4.69亩。人均和劳均占有耕地不但没有增加，反而减少9.6%和10.7%。这其中，固然有人口和劳动力绝对数增加和基建占地等原因，但也有剩余劳动力过度分散转移而过多地占用耕地的原因。

第四，环境污染加重。农业剩余劳动力转移过程中出现的农村生态环境污染与破坏，除与选择的生产技术先进与落后有关外，还与工业布局的离散和收敛程度密切相关。农村防止和治理环境污染遇到了工业布局过于分散，治理污染成本较高以致单独一家企业或几家企业无法承受的障碍，因而污染迟迟得不到治理。据统计，目前受乡镇企业污染的耕地达2800万亩，而且污染面和程度还有进一步扩大和加重的趋势。

（三）结构偏差

第一，就业结构偏差表现在第二、第三产业发展不协调，第二产业就业份额高而第三产业就业份额低。据世界银行《1986年世界发展报告》资料，1980年低收入国家三次产业的就业结构为70∶15∶15，即第二、第三产业就业结构大体相等。我国1988年三次产业的就业结构中，第二产业份额为22.6%，第三产业份额为17.9%，即第三产业就业份额低于第二产业。农村第二、第三产业的就业结构也是如此。它说明，我国第三产业落后，与第二产业发展不协调。

第二，结构偏差还表现在产品结构在低层次上的重复，没有形成各具特色的优势产业。农村非农产业是在商品经济不发达和城乡分割、地区封锁的环境下发展起来的。由于缺少宏观方面强有力的指导，在市场价格信号的驱动下，不同地区农业剩余劳动力转移后形成的地区产业结构和产品结构具有很大的相似性。据统计，在乡镇企业的轻工业结构中，无论是东部、中部和西部地区，以农产品为原料的轻工业所占比重均在50%～60%之间，其中，东部为52.4%，中部为60.4%，西部为57.3%，在重工业中，东部和中部地区的制造业所占比重分别为78.9%和79.9%，两地区大体相似。产业结构相似，产品结构雷同，不能形成地区间各自的产品优势。有些地方虽然有传统的名优特产品，但多数是属于小商品生产，没有形成一定的规模，没有形成商品生产的优势。