论建立市场中介组织

论建立市场中介组织^[1]

一、市场中介组织的内容及其在建立社会主义市场经济中的作用

在市场经济中，市场中介组织是具有独立法人地位的市场主体之一，是联系市场主体与市场之间的纽带，是为市场主体服务的组织。就市场中介组织的服务范围来划分，主要包括以下两类：一类是为各市场主体服务的中介组织。主要有：①行业自律性中介机构，如行业协会。②从事经济鉴证类业务的中介机构，如公证机构。③从事经纪类业务的中介组织，如商标代理机构。另一类是专门为特定市场主体服务的中介组织。比如，为劳动力市场服务的职业介绍所，为技术市场服务的信息公司。

市场经济发达国家的经验表明：市场中介组织是市场经济不可分割的组成部分。它是伴随市场经济的产生发展而产生发展的，并对市场经济的发展起过重要的促进作用。

在中国由计划经济向社会主义市场经济转轨时期，建立和发展市场中介组织，具有某种特殊重要的作用。

（1）现代市场经济是在政府宏观调控条件下实现市场作为配置社会生产资源的主要方式和基础性作用。而政府的宏观调控又主要依靠经济和立法这样的间接手段。在这种情况下，市场中介组织，特别是像自律性的行业协会，在帮助政府实现间接的宏观调控方面具有独特的无可替代的重要作用。在中国转轨时期，这一点显得尤为重要。如果没有健全的、足够的中介组织，或者是给政府职能转变造成困难，妨碍职能的转变，或者是造成管理“真空”。这些都不利于社会主义市场经济的健康发展。

（2）作为与最重要市场主体的企业同时出现的市场中介组织，是社会分工的一个重要发展。因而它具有降低交易费用，提高社会生产资源的配置效益的作用，又可以增强要素运营效益。这种作用在中国表现得尤为突出。中国作为一个发展中的社会主义大国，许多生产资源（如物资、资金和技术等）极为稀缺，而市场主体的数量又位居世界第一。2001年，中国乡村户数达到24432万户，乡镇企业2115.5万个，国有及规模以上非国有工业企业171256个，建筑业企业96374个，金融、保险业118726户。^[2]可以设想，如果由这样庞大的市场主体去直接从事中介组织的业务，其交易费用会大得惊人。

（3）发展以公有制为主体的各种所有制企业，是中国建立社会主义市场经济的微观基础。但在这个过程中，特别是在其伊始时期，非国有企业在许多方面（包括市场准入、融资和吸纳人才等）都同国有企业处于不平等的竞争地位。为此，除了政府从法律上规定各种所有制企业都有平等的经营权力以外，建立中介组织来维护各种所有制应有的平等权益也是一个重要方面。

（4）国有企业改革是中国市场取向改革的中心环节。这项改革涉及两个重要方面：一是国有大中型企业要进行公司化改造；二是大量的国有中小型企业要出卖（出卖给公司制、股份合作制、私营和外资企业等）。这两方面都要涉及对原有的国有资产的正确评估。恰当地做到这一点，既有利于防止国有资产的流失，又有利于国有企业顺利实现转轨。显然，要做到这一点，离不开市场中介组织，特别是像资产评估这样的中介组织。

（5）统一开放的、平等有序竞争的市场体系是社会主义市场体系的重要组成部分。而社会主义市场经济又是法制经济和信誉经济。要做到这些，也必须有中介组织（特别是法律事务所和审计事务所）的参与。在中国当前市场交易秩序混乱和失信严重的情况下，这一点，显得尤为重要。

（6）中国是在经济全球化和知识经济化条件下推进工业化的。因而，有可能实行跨越式的战略，以信息化带动工业化。这样，技术的快速发展就成为当前中国经济发展的一个重要特征。而这种技术进步又是巩固和加速中国市场取向改革的极重要物质基础。但加速中国技术进步的一个重要条件，就是加快发展中国技术市场。这样，市场中介组织（特别为技术市场服务的信息、咨询机构）也就显得特别重要。

（7）中国已于2001年12月10日正式加入世界贸易组织。从总体上说来，世界贸易组织的规则，就是市场经济原则的具体体现。这样，加快中国经济与世界贸易组织的接轨，就成为一个重要而又紧迫的任务。从这方面来说，加快发展市场中介组织，促使中国企业按照市场经济规则来运行，也是很重要的。

总体来说，建立和发展市场中介组织，在建立中国社会主义市场经济中，具有重要而且独特的作用。

二、市场中介组织的发展及其进一步推进的措施

改革以来，中国市场中介组织已经有了很大的发展。

1.初步形成了种类较为齐全的市场中介组织体系

在这个体系中，既包括自律性的中介组织，主要有各种行业协会和商会；又包括鉴证类的中介组织，主要有公正机构，仲裁机构，会计师事务所，审计师事务所，律师事务所，资产评估、资信评级机构，计量认证、质量检验机构等；还包括代理性和经纪性的中介机构，主要有信息咨询机构、商标代理机构、报关行、税务代理机构、证券公司和期货经纪公司等。

2.各种市场中介组织的发展都达到了一定的规模，业务工作量也有很大增长

到2001年下半年，工商领域全国性行业协会达到362个，其中综合性协会15个，工业行业协会206个，商业物资流通协会67个，其他类协会74个。这362个协会共有专职人员3472人，吸收了近40万个企业会员。到2000年底，全国已设立公证处3189个，公证人员18564人，办理公证1644万件，其中国内经济公证800万件，民事公证620万件，涉外公证224万件。到2000年下半年，全国各地仲裁委员会达到154个，委员2100多人，工作人员1300多人，仲裁员18000人。从1995～2000年，全国各地仲裁委员会受理案件22000件，案件标的超过420亿元。到2000年7月，经国家有关部门批准的从事质量认证的市场中介机构有36家，颁发的ISO9000质量认证证书19365张。到2000年，中国律师事务所达到9381家，从业人员达到109276人，其中专职律师63152人，兼职律师15908人，特邀律师5922人。到2001年初，中国会计师事务所达到4804家，注册会计师5.8万人，非执业会计注册师会员7.5万人；注册资产评估机构2546家，资产评估师13765人；税务代理机构4100多家，注册税务代理师3.1万多人。到2002年下半年，中国大中城市共有各类科技中介机构6万多个，从业人员110余万人。^[3]

3.各种市场中介组织的改革开放已经取得了不同程度的进展

（1）多种所有制的市场中介组织的发展。比如，在2000年的9381家律师事务所中，国有的5216家，占55.6%；非国有的4165家，占44.4%。在1998年的16447家劳动培训中心中，政府办的6729家，占40.9%；企业和社会团体办的4859家，占29.5%；私人办的4859家，占29.6%。

（2）市场中介组织管理体制的改革，已经取得了重大进展。这里以自律性的行业协会为例详细说明如下。经过20多年改革，中国不仅已经初步探索出在社会主义市场经济条件下实行行业管理的模式和道路，而且传统的部门管理体制已被基本打破，新的行业管理体制的基本框架已经初步形成。

第一，初步探索出一条适合中国社会主义初级阶段基本经济制度和社会主义市场经济的新的行业管理体制模式。这种体制模式的主要特征可以做如下的概括：①“三分开”。是指政企分开、政资分开和政社分开。政社分开是政府职能与作为社会中介组织的行业协会的职能分开。②“双主体、二为主和两结合”。双主体是指以精干的政府综合经济部门为主体行使政府的行业管理职能，以众多的行业组织对成员企业实行管理。二为主是指政府综合经济部门实行行业管理要以间接手段为主，行业组织对成员企业实行管理要以服务为主。两结合是指要把政府的行业管理与行业组织的管理紧密地结合起来。③“三跨”。是指包括政府和行业组织的行业管理，都要实行跨部门、跨地区、跨所有制的涵盖全社会同类生产的行业管理。④“一格局”。即形成由三个层次构成的统一的行业管理格局：承担宏观经济调控职能的政府综合经济部门——作为中介组织的行业组织——作为市场主体的众多企业。

第二，初步探索出体现中国国情的行业组织的模式。主要包括：①行业组织的性质。行业协会是中介服务组织，是自律性和自主性组织，是非营利性组织，是独立的经济类的社团法人。行业协会是政府与企业之间以及市场与企业之间的中介服务组织，其宗旨是为行业、企业和政府服务。在政府部门与行业协会之间以及协会与成员企业之间都没有行政隶属关系。协会是同行业企业的联合组织，会员企业通过协会建立平等、协商、合作的关系。行业协会进行行业管理不是运用行政手段，也没有行政手段，而是组织企业制定并执行行规行约，规范企业行为，进行行业自律性管理。行业协会虽然是中介服务组织，但这种服务不以营利为目的。协会通过行业管理，既维护了行业利益，也协助政府实施宏观管理，从而成为经济类社团法人。②行业组织的体制定位。在社会主义市场经济条件下，工业管理体制的基本格局是：政府负责经济宏观调控的综合经济部门；政企分开后成为市场主体的众多企业；居于政府与企业之间的中介组织是行业协会。③行业协会的主要职能。行业协会作为企业与市场、企业与政府的社会中介组织，承担着自律性行业管理职能，为企业、行业和政府服务。据有关部门的总结，行业协会的主要职能，可以概括为两方面：一方面是行业协会本身具有的基本职能，即自律性行业管理职能。具体说来就是：制定行规行约，行业标准，组织评估与认证，协调同行业企业之间的经营行为；对本行业产品和服务质量、竞争手段、经营作风进行监督，维护行业信誉，处理违规行为；进行行业内部价格协调，制止低价倾销及价格垄断行为；调查研究本行业国内外发展情况，分析行业经济形势，提出行业发展和技术进步规划或预测；收集、分析、发布行业信息；组织科技成果鉴定和推广应用；开展国内外经济技术交流与合作；发展行业社会公益事业；协调会员企业关系，维护其合法权益；企业需要的其他服务职能，如咨询、培训、举办展览等。另一方面是政府委托的服务职能。具体内容是：受委托协助政府制定行业规划、发展战略、产业政策、法律法规；对国家投入的技术改造、技术引进、开发项目等，进行前期评估论证工作；向企业传达政府宏观调控目标和政策措施，并组织实施；组织制定、修订工业产品国家标准，并贯彻实施；办理企业生产、经营许可证和相关的资质审查工作；进行行业统计；办理行业智力引进；受理对外贸易反倾销、反补贴应诉和本行业产业损害调查工作；参与相关产品的市场建设；政府需要委托的其他职能。④建立、发展和完善行业组织的原则。一是实行政社分开原则。政府要让协会依法自主运作，不能用行政命令直接干预协会的正常活动；除了政府委托的工作以外，协会也不要去分享政府的行政管理权限。二是实行自治、自律、自养原则。这是由协会作为中介服务组织这一根本性质决定的。三是实行改革同步原则。行业协会的发展要与企业改革和政府改革同步。四是渐进原则。如同整个经济、政治体制改革一样，行业协会的建立和发展也要遵循渐进原则，以保证在正常经济秩序下建立和完善行业组织。

第三，初步构造了反映社会主义市场经济要求的政府行业管理的基本框架。经过多次政府机构重大改革，撤销了众多的工业部，将它们改组为没有政府行政管理权的总公司、集团公司或工业行业协会、工业联合会，将政府管理行业的职能都交给国家综合经济部门统一管理。因而，从组织形式上打破了传统的工业部门管理体制，使部门管理失去了赖以存在和发挥作用的制度基础，并为建立适应社会主义市场经济体制要求的新的政府行业管理提供了一个初步框架。

此外，按政府有关规定，2000年10月31日以前，所有鉴证类市场中介组织必须在人员、业务、财务、名称等方面与挂靠行政单位彻底脱钩，并改制为由专业人员发起成立的合伙制或有限责任公司。到2000年底，实现或基本实现与国家行政机构脱钩的会计事务所达到了总数的93.2%。

（3）市场中介组织的对外开放也开始有了一定的发展。到2000年底，由司法部批准的外国和香港特别行政区律师事务所在中国设立的办事处已超过120家，设立办事处的城市已扩大到北京、上海、广州、深圳、天津、青岛、海口、苏州、大连和福州等十多个城市。在2001年12月10日中国加入世界贸易组织以后，这方面的步伐进一步加快了。

4.规范市场中介组织行为的法制建设有了初步的进展

当前已制定和颁布实施的有关市场中介组织的专门法律已有多部，如《公证法》、《仲裁法》、《律师法》、《注册会计师法》和《审计法》等。有关市场中介组织的专门法规就更多了，如《国有资产评估办法》和《专利代理条例》等。

各类市场中介组织的发展，为促进政府职能的转变和公平竞争的形成，发挥了重要的作用。

但是，当前在发展市场中介组织方面仍然存在诸多问题。主要有：①政企不分问题仍然存在。一些由政府职能部门建立或由其转化成的市场中介组织，成为政府机构的延伸乃至准政府机构。尽管名称变了，但其职能未能实现同步转换。有些市场中介组织承担着一部分应由政府部门承担的管理职能，行政化倾向比较严重。②政府管理力度不够。政府在对市场中介组织管理方面，缺乏统一的领导，多个部门同时插手，各自为政、政出多门；还缺乏明确的发展规划和健全的法制；许多管理工作不到位。③市场中介组织发展过滥和不足的现象并存。一些地方和部门不管条件是否具备，把建立中介组织作为一种创收的手段，一哄而上，出现各地层层办、部门重复办的现象。市场中介组织发展过滥，导致了不正当竞争。但中介机构“缺位”现象又比较严重，特别是适应建立现代企业制度要求的资产评估机构和公证监督组织发育明显不足。此外，与经济发达地区相比，经济发展较为落后地区的市场中介组织发展更为滞后。④有的中介组织擅自经营，没有达到国家规定的设立标准，有些连起码的条件都达不到。还有许多中介组织内部管理混乱，机构设置不合理，人员素质低，组织规模小，经济实力弱。由此不仅导致了无序竞争的混乱局面，而且造成了执业质量低，经济收入少，难以为继，甚至名存实亡。比如，据有关部门调查，现有的206个全国性的工业行业协会，工作有成效的仅约占1/5，成效不大的约占3/5，名存实亡的约占1/5。

但是，中国深化改革和扩大开放的形势，特别是加入世界贸易组织以后的市场环境，以及交易秩序和信用关系混乱的状况，迫切需要规范市场中介组织的行为，促进其健康发展。为此，需要采取以下重要措施：

（1）进一步实现政企分开，依法对市场中介组织实行监督管理。为此，①政府有关部门应统一认识，不仅要转变对中介组织纵向的不适应市场要求的管理方式，而且还要放弃部门利益，通过制定相应的政策，鼓励竞争，促进市场中介组织跨地区、跨部门的横向联合，打破市场中介组织垄断和割据的局面，打破业务分割和部门封锁。②鉴于当前没有相应的法律法规对中介组织的性质、职能、当事人的权利义务等事项进行明确的法律规范。因而对市场中介组织缺乏统一的管理，监管十分薄弱。因此，政府应加紧制定有关中介机构的法律法规，对中介机构的性质、中介活动的基本要素、当事人的权利、义务、责任等进行法律界定，明确市场中介组织的职责，为各类中介组织的法律地位提供基本的法律支持。此外，与原行政机构脱钩改制后的中介机构要在竞争中求发展，扩大联合已成为必然的趋势，政府有关部门亦应尽快制定或修改相应的法规，依法规范中介机构的组织形式、市场准入标准及机构合并、分立、终止等行为，为中介机构的规范发展及横向联合排除政策障碍，防止垄断和各种不正当竞争行为的发生。

（2）切实发挥自律性行业组织对中介机构的管理及服务职能。随着政府职能的转变，行业自律管理的作用日益重要。当前，中国多数行业都已建立了行业自律组织，各类市场中介组织也大都建立了自己的行业自律组织，但尚未充分发挥其应有的作用。在已加入世界贸易组织的情况下，行业自律组织作用的充分发挥，对于有效地发展经济、确保国家经济安全尤为重要。由于世贸组织是成员国政府间的经济组织，在相当大程度上，它只对成员国政府的法律、法规和政策进行审议，并解决由于政府行为而导致的经济贸易纠纷，而对于各国国内自律性组织的规则无权干涉。因此，中国各类行业组织应借鉴国际经验，了解国外行会的职能和作用，抓紧制定有利于保护本国经济和市场的行业规则。但要充分发挥自律性行业组织对中介机构的管理和服务职能，极为重要的也是要依法办事。主要有三个方面：①政府对自主性的行业协会的管理，只能依法主要实行间接管理，不直接干预行业协会的活动，并把行业协会所必须拥有的人事权、机构设置和财权等归还给行业协会。②依法规范行业协会的行业管理行为。主要包括：一是依法接受政府有关部门对行业协会的管理。二是作为中介组织的行业协会，要依法实行为成员、为政府服务的职能，除了政府委托的任务以外，不承担行政职能。三是作为自律性、自主性的行业协会，要依法自主决定机构设置、干部任免、人员编制和财务等方面问题，在人事和财务等方面要坚决切断同政府行政部门的联系。四是在行业协会与成员之间以及行业协会之间也必须依法行事。③在行业管理方面依法规范协会成员的行为。主要包括：行业协会要依法做好为成员服务的工作；成员也要履行对协会的义务，其中包括向协会缴纳会费，这是协会的主要经费来源。

（3）健全中介组织内部运行机制。政府除了要通过健全法律、法规来规范中介组织的经营行为，从政策上引导中介组织重视信誉和服务的质量，以及对市场中介组织实行信誉级别和资格的严格认定制度，从制度上保证中介机构崇尚信誉以外，同时要健全中介组织的内部运行机制，在中介组织内部建立自觉维护信誉的机制，强化自律管理，提高中介组织的风险责任意识，包括建立健全内部质量控制、业务培训、人事管理等制度，使中介组织的经营管理逐步纳入“以质量求生存，以信誉求发展”的良性发展轨道。

（4）要加大培训力度，提高中介服务执业人员素质。加入世贸组织以后，面临国外中介机构的涌入，当务之急是要尽快培养一支中国自己的具有较高经营管理水平和执业素质的中介队伍。为此，有关部门和自律组织应加大培训力度，加强对执业人员的法制教育和职业道德教育以及业务培训，提高他们的执业水平和服务质量。

【注释】

[1]本文载《中国市场》2003年第4、5期。

[2]《中国统计年鉴》（2002），第19～20页。

[3]《中国市场发展报告》（2001年），中国发展出版社2002年版，第226～234页；《经济日报》2002年12月3日第2版、12月4日第1版。