政府治理集群经济的类型

一、政府治理集群经济的类型

在集群经济孵化、成长过程中，政府往往充当重要角色，起到重要作用。但在不同国家、地区，在集群经济的不同发展时期，政府作用的强弱程度、政府作用的风格等各有不同。

1.弱政府型治理

弱政府型主要是指政府在产业集群发展过程中或某一时期，对产业集群的治理作用较弱，集群经济主要是在市场力量驱动下发展起来的。典型例子如英国剑桥高技术产业集群、美国硅谷高技术产业集群等。据剑桥大学商务研究中心的调查，影响剑桥高技术产业集群发展的重要因素依次为：（1）“对员工和经营管理人员具有吸引力的地方环境”；（2）“剑桥地区的信誉和名望”；（3）“与地方创新性人才、思想和技术的非正式接触”；（4）“地方研究人员的质量”；（5）“靠近伦敦”；（6）“可获得地方的研究人员”；（7）“政府优惠政策”。也就是说，从“政府优惠政策”这一项来看，政府对产业集群发展的作用力排在第7位。

在英国高技术产业集群发展中，中央政府主要起引导作用。英国的科学园主要是由地方政府和大学自发形成并逐步发展起来的，然后得到了政府和议会的认同与支持。中央政府主要通过政府有关部门的一系列政策、计划和项目来引导科学园的发展，到现在还没有一个统一的政府机构来全盘管理科学园的事务。英国内阁贸工部内的“小企业与电子商务署”和“科技政策办公室”等与科学园的活动还是有紧密联系的，在支持科学园国际合作的同时，也提供与科学园有关的咨询服务。

2.强政府型治理

集群经济有的是自发形成的，有的则是在强政府驱动作用下发展起来的。美国犹他州软件产业集群就是一个典型例子。^[6]

犹他州地处美国中西部，西有大盐湖和美国大沙漠，东为落基山脉，面积22万平方公里。州内大约35％的土地系沙漠和干旱地带，多山脉，气候与我国西藏的拉萨相近，地理状况与我国西北地区类似。犹他州人口200万，其中77％生活在首府盐湖城及其周围山区地带。历史上犹他州工业不发达，属于传统的农业和矿业区，经济实力和社会发展水平远远落后于其他地区。20世纪90年代以前经济发展缓慢，在美国各州中属于相对落后的小州和穷州。到了1990年以后，犹他州以跨越式发展迅速崛起，成为全美最大的软件基地。从1990年开始，当主导美国经济的加州经济处于近22年来的最低谷时，犹他州经济年增长率一直保持在7％左右，远远高于全美1.5％的平均增长速度。更令世人瞩目的是，20世纪90年代以来，在位于犹他州首府盐湖城和第二大城市普洛渥之间40余公里的谷地上，神奇地崛起了一座高技术工业重镇——世界软件工业谷，与早已驰名世界的美国电脑主机芯片制造中心“硅谷”齐名。到1997年底，犹他州已拥有各类高技术公司2600家，仅盐湖城地区南北160公里的狭长地带就有各类高技术公司2121家，包括世界著名的诺威尔（Novell）、埃文斯萨瑟兰（Evans＆ Southerland）等公司。

在犹他州软件产业群崛起中，州政府起到突出的引导作用。

首先，1986年犹他州政府制定了旨在寻找明天产业的“卓越计划”，为犹他州今天的发展打下了基础。根据这项计划，犹他州以世界新技术革命为契机，选择了投入少、效益高、运输量小的高新技术产业为突破口，重点发展软件、医疗器械、生物工程三大产业，由过去以军工、采矿、旅游和农业等为支柱产业的经济结构转到现在以高技术产业为主的经济结构，形成了以信息软件为龙头的新的支柱产业。州政府从宏观上预见到本地区将来经济发展可能遇到的困难和挑战，选择跨越式、高起点方式开发高技术产业，采取切实可行的措施去培育新的经济增长点，从而促进了高新技术产业集群的崛起。

其次，犹他州政府主导教育和基础设施建设以及投资环境改善，以吸引企业进入犹他州聚集，迅速提高供给能力，形成现实的供求关系结合点。处于内陆的犹他州，地理位置和交通条件相对来说较差，自然资源也不丰富，但早在10年前，犹他州就倡导教育改革，增加教育经费（教育经费在州政府预算中为全美第三，高等教育经费在州政府预算中为全美第一）。犹他州政府预算的60％以上用于教育（美国的州政府管事范围比我国的省政府少得多，因此教育经费所占比例很高），大力培养具有挑战性和创造性的科技人才，以便走出经济困境。全州9所公立大学，4所私立大学，为犹他州培养了大批人力。全美最大的私立大学杨伯翰大学有3万名在校学生；盐湖城地区居住着大量摩门教徒，他们有重视子女教育的传统；犹他州25岁人口中有90.2％完成了高中学业，18～64岁的人口中，文盲率仅为6％，为全美最低。犹他州政府给具备研究能力的大学拨出巨款支持研究开发，其中犹他大学每年科研经费约为1亿美元，人均研究开发费用超过哈佛，在全美排名第三。州政府还投资1.2亿美元，把信息技术全面引入该州所有小、小学，使所有的教职工与学生受到信息技术的训练，同时还拨款1亿美元向全州普及信息技术。犹他州员工的识字与阅读能力为全美第一。由于教育质量的提高，犹他州为众多的国际大公司提供了优秀的技术人才。这种人才资源和文化优势成为吸引高科技公司前来投资的重要资源。

第三，政府大力推动以软件信息产业为龙头的高技术产业的发展，并大力促进科技产业化。犹他州在选择促进经济发展的重点产业上高瞻远瞩，始终把高科技放在重要位置，并把信息技术作为重中之重。该州有工业园（区）80个，大学高科技工业园2个。1993年9月，美国“信息高速公路”计划出台后，犹他州率先制定出州级“信息高速公路”实施计划，软件谷正是在这种背景下由犹他州政府扶持而迅速发展壮大的。目前，软件工业谷内有1400个高科技公司，约8名万员工，全国有很多大企业的总部设在这里，其中软件巨头诺威尔公司是世界上最大的计算机网络公司，沃尔德公司是世界上最大的文字处理公司，1994年这两家大公司合并后，兼并了雄踞世界电子表格榜首的夸特公司以及著名的Unix（一种计算机操作系统）实验室，成为世界最大的软件帝国之一。软件产业带动了犹他州就业率的提高和收入的增加。1992年，犹他州仅信息产业一项的收入就达52亿美元，失业率基本保持在3％左右，大大低于美国平均6％的水平。

第四，犹他州政府下决心放弃原来的矿业开采和机械工业等支柱产业，转而引导和支持采取跨越式、高起点方式发展高技术产业，培育新经济增长点，面对全美市场开辟了广阔的需求空间。从战略意义上讲，犹他州地处美国的“三线”，过去四大支柱产业为农业、采矿、军工和旅游。由于结构单一，全州经济常常会因其中某个行业不景气而受到影响。前苏联解体后，军品订货一度减少，使犹他州经济面临很大困难。所幸犹他州政府在20世纪80年代中期就看到了高技术产业化这一新的经济增长点，较早开始调整经济结构，制定了相应的经济发展新战略，以高技术产业化发展来带动经济发展。因而在冷战结束后，能较快地调整产业结构使经济走出低谷。从中可以看出，犹他州把高科技领域当作经济发展战略的“一线”，盯住一线，变“三线”为“一线”。犹他州使其经济连续10年以较高速度发展的一条重要经验是未雨绸缪，按经济发展趋势及时调整经济结构。由于犹他州产业结构调整方向清楚明确，坚持不懈，不因政府更迭而改变，最终取得了今天的成就。

3.服务导向型治理

政府在经济发展中，通过有效的政府服务导向，也能促进集群经济的快速发展。爱尔兰吸引1200多家外国跨国公司集聚，发展成为欧洲的高科技中心，与其中央政府的高效服务指导是功不可没的。

20世纪80年代中期，爱尔兰濒危破产。到1987年爱尔兰的庞大国债剧增到250亿美元，相当于129％的GNP。面对危机，爱尔兰政府从20世纪80年代中期开始采取一贯积极发展商业的政策方式，成功地吸引外国直接投资到爱尔兰投资。从1994年开始，爱尔兰每年的经济增长率达到9％至10％，而欧洲的平均水平仅为2.5％，这也使爱尔兰成为欧洲经济合作与发展组织成员国中经济发展速度最快的国家。

在跨国公司高技术产业集群发展过程中，爱尔兰中央政府采取了一系列服务导向型政策与措施^[7]：

（1）实行积极的吸引外国直接投资的经济政策。这是爱尔兰创造经济成功奇迹的重要原因。它们采取的步骤有：一是取消保护主义，提倡自由贸易；二是通过爱尔兰投资发展署的努力吸引外国直接投资（FDl）；三是提供资金补助和税收减免；四是增加对教育系统的投资：五是1973年成功地加入欧洲经济共同体（EEC），成为其成员国，从而也受益于欧洲经济共同体（EEC）在爱尔兰的主要投资。

（2）健全经济管理体制。为了配合各种机构的努力，达到经济目标，爱尔兰中央政府设立了爱尔兰贸易企业科技创新咨询委员会（Forfás）。Forfás在产业升级和技术发展方面有广泛的法定权力。它又授权爱尔兰企业局（Enterprise Ireland）发展本国产业和国际贸易，授权爱尔兰投资发展署发展外来投资。Forfás的功能有：向总理们提出产业发展建议；在法律允许的范围内为爱尔兰企业局和爱尔兰投资发展署以及其他联合会调整政策，并提出政策建议；鼓励依靠国外的力量建立和发展本国的工业企业；对爱尔兰企业局和爱尔兰投资发展署的功能提出建议，并对其进行调整。

（3）加强客户导向型政府服务，建立新的政府与企业的合作关系。爱尔兰企业局由中央政府于1998年7月建立，是定位于解决爱尔兰贸易问题、销售问题、进出口和就业增长的机构之一。它的客户主要是分布在爱尔兰地区的、雇员人数在10人或10人以上的生产型公司和国际贸易公司，还有在爱尔兰从事食品行业和自然资源的经营活动的外国公司。爱尔兰企业局还管理着国家和欧盟提供的各项资助。这些资助可用来增强科技创新能力和促进公司与高等教育机构之间的合作。爱尔兰企业局与企业和国家机构相结合，通过建立新的合作关系和与国际客户取得联系，支持爱尔兰的企业提高能力，进行创新和发展。它还通过帮助企业在爱尔兰寻找世界级的供应商和合作伙伴，支持国际贸易的发展。

爱尔兰采取以企业为重的态度，对企业的管制非常宽松。爱尔兰投资发展署规定要竭尽全力确保在爱尔兰投资的外国公司的任何需要都能得到满足，他们认为能够在地方政府和中央政府为企业打开便利之门，对简化程序和达到爱尔兰的经济目标来说都是必要的。

（4）推销爱尔兰，积极开展爱尔兰品牌宣传。爱尔兰将自己定位成在跨国公司扩展欧洲业务时最受欢迎的地区，是创新经济中最成功的营销案例之一。爱尔兰政府于20世纪90年代开展了以“地点、人、利润”为主题的广告运动（见图8-4），收益性和高技术是贯穿于广告运动中的主要信息。在政府广告运动过程中，还伴随着政府积极性、政府领导为促进广告运动而进行的外事访问，以及爱尔兰投资发展署的市场营销经理的日常工作。在爱尔兰投资发展署的目标公司中为爱尔兰树立更积极、更丰满的形象的过程中，这种广告起到非常有效的作用。

爱尔兰最主要外国跨国公司之一的英特尔爱尔兰公司在谈到投资爱尔兰的原因时指出，英特尔因为以下原因而选择爱尔兰作为它进行全球经营的重要基地：

（1）受教育的人数和教育质量；

（2）政府和爱尔兰投资发展署提供有竞争力的金融和税收鼓励；

（3）爱尔兰是欧盟成员国；

（4）爱尔兰拥有适当的成本结构；

（5）拥有必要的基础设施——分区的工业园、交通、电力和供水。

图8-4　爱尔兰政府的主题广告

资料来源：《区域财富——世界九人高科技园区的经验》