集群经济治理制度安排的内容和方式

二、集群经济治理制度安排的内容和方式

集群经济治理的制度安排，其领域广泛，内容繁多。以我国民营经济和区块经济发展显著的浙江省温州市为例，从1987～1994年7年间，温州市就先后出台了13项扶持民营经济发展的地方性政策法规。见表8-5。

表8-5　温州市民营经济发展的地方性政策法规

资料来源：参见《浙江产业群——产业网络、成长轨迹与发展动力》。

资料来源：《产业集聚论》。

综观国内外实践，集群经济的制度安排有以下重要内容：

1.促进产业区域集中的区域规划政策

通过区域规划政策，促进产业区域集中，这是形成产业集群的一种重要制度安排方式。日本比较典型。其做法主要有三种：

（1）制定和实施筑波科学城计划。

筑波科学城是日本政府第一个尝试建立的科学园区（日本称之为研究学园都市），也是世界上较早建立并具有较大影响的科学园区之一。它启动于20世纪50年代末。

1958年，日本制定东京大都市区发展规划，设想开发建设东京的一个卫星城市，并决定该卫星城市的所有国家研究和教育机构及其人员都由东京迁来。1963年9月，日本政府内阁就在筑波地区规划成为科学城达成谅解，并于1964年12月决定在首相办公室设立“新学园都市促进建设本部”（The Academic Newtown Construction Promotion Head quarters）。1975年，日本内阁把1979年财政年作为完成迁入筑波科学城43个日本政府所属9个部（厅）的研究和教育等机构的目标年。1981年，日本政府又制定周边开发计划，开始陆续建立8个工业研究开发团地（相当于中国的“开发区”）。1987年，筑波地区的4个城镇合并建立筑波市。

筑波科学城建设在1980年基本上完成。自1980年以后，随着各种城市设施建设的稳定发展，私人部门公司开始积极地进驻周边工业区。目前，筑波科学城有19万人口和大约300家国家、私人研究机构、公司，雇佣接近13000名科学家、工程师，成为日本最大的研究与开发中心，是日本著名的知识和学术密集城市。

（2）制定和实施技术城计划。

为了把经济发展与科学技术及产业技术结合为一体，建立技术开发性新兴产业，日本政府从20世纪80年代初，提出了先端技术城设想。 1983年通过“高技术工业集结地域开发促进法”，以建设代表2l世纪产、学、住相结合的生动活泼的中心城市为目标，形成推动远离太平洋沿岸地带的传统产业向高技术产业方向发展的据点。1984年，有19个地区提出申请，经过评定，开始批准9个，后增为14个，到80年代末被制定为高技术城的地区有26个之多。日本的高技术城从北到南分布有：道央地域、函馆地域、青森地域、北上川流域地域、秋田地域、山形地域、仙台北部地域、郡山地域、倍浓川地域、宇都宫地域、富山地域、浅间地域、甲府地域、浜松地域、西播磨地域、吉备高原地域、广岛中央地域、香川地域、爱媛地域、宇部地域、渠北国东地域、久留米鸟栖地域、环大村湾地域、熊本地域、宫崎地域、国分隼人地域。

日本技术城计划的目的，是通过建立新的高技术产业来提高地方产业的技术水平，进而促进工业发展；鼓励研究与开发活动来保证经济的持续发展；创造能吸引技术人才的良好的生活、工作环境；加强对现有资源的开发利用；培育大学与产业之间的联系。从实际效果来看，这些被称为“高技术工业密集区”的技术城，对日本高技术产业化具有举足轻重的作用。日本借鉴世界其他国家和地区建设科学园区的经验与教训，走出了一条富有日本特色的集群经济发展模式。

（3）制定和实施“园地协同组合”政策。

日本政府在推行产业区域集中过程中，为了加强中小企业的横向联系，促进技术创新，建立了“园地协同组合”制度，作为倡导和扶植中小企业高度化事业的一种主要形式。所谓“园地协同组合”就是将分散在市区的中小企业组织起来，迁移到市郊区指定地区集中在一起，建设现代化的生产和生活设施，使中小企业的技术水平和结构得以改善，同时也有利于整顿市容市貌、防止污染、解决交通运输困难等。据调查，1990年仅东京都特别区内的机械金属行业中小企业园地就有23个，其中最为著名的为大田金属制品小企业园地。“园地协同组合”制度的建立，解决了单一中小企业由于规模小、资金匮乏、无力进行独立的技术创新或者存在严重的技术创新规模不经济等问题，通过各个中小企业在地域、产业、生活等方面的联合协作，共同进行对各方有利的技术创新活动，从而提高了各个单一企业的技术创新能力与效率。“园地协同组合”制度，直接推动了日本中小企业集群的发展。

2.促进产业合作的“垂直型”产业组织政策

在日本，到处都可以见到数量较多、规模较小、专门从事某一专业技术领域生产活动的制造企业集聚在某一区域，彼此间以分工协作为纽带，通过分工协作的网络使域内中小企业形成相互关联、依赖的关系。这种中小制造企业在地域上的集聚，首先是便于企业间形成较为细密的分工协作关系，充分享受分工带来的效益。其次，较为细密的分工，使进入某一生产领域的初始投入大大降低，从一定程度上使这些企业时时面临新的竞争对手出现的“危险”，而日本企业间显著的交易长期化倾向对此又具有一定的“屏蔽”作用，最终形成具有保持适度竞争关系特征的“生产制造基础”。这是日本制造业具有较强国际竞争力的重要原因之一。

在日本中小企业集群式发展过程中，政府出台的产业组织制度起到重要作用。日本产业政策的一个重要特征就是强调个人合作，而非鼓励不受限制的竞争。在日本，竞争作为企业发展的推动力存在于不同产业之间，而不是单个公司。

20世纪50年代，日本实行全国性产业政策，把全部的经济资源集中到钢铁、煤炭、发电和造船四个重点产业，从而提高日本的总体竞争力。为了实现这个政策目标，日本把放松反垄断控制、提高产业集中度和推动企业间合作作为主要措施。1957年日本颁布了《小企业协会组织法》，通过税收优惠和金融资助等措施推动建立带有卡特尔性质的小企业合作组织，加强小企业之间协调和信息交流。自此，大量小企业的产业合作组织和协会应运而生，这些组织对日本经济政策的制定和实施有着重大的影响作用。

1963年，日本颁布《中小企业基本法》，明确将推动中小企业发展作为日本总体产业政策的一部分。1969年制定《促进中小企业分包法》，帮助中小企业与大企业建立分包关系。通过提供资金、人员培训和设备更新等措施，建立起从生产零部件的中小企业一直到完成最终产品的大型制造企业的分包体系，从而提高整个产业链的效率。

通过实行这种大中小企业紧密结合的产业组织政策，在保护扶持中小企业发展的同时，日本建立起了在高度专业化分工基础上的中小企业之间和中小企业与大企业之间的“垂直型”企业分工协作体系（分为以产品为中心的向后垂直型和以销售为中心的向前垂直型两种），对促进中小企业的集聚发展起到了重要作用。

以产品为中心的向后垂直型，即由核心企业负责产品的最终组装与生，“技术难度高、附加值大、对规模效益反应敏感的配套产品，而中小企业大都分工生产技术要求低、批量小、专业性分工度高的各种零部件与半成品等，参与分工的中小企业往往又根据专业分工要求分包给其他小企业，从而形成多层次的分工协作体系。这种分工协作形态要占到日本分工协作体系的近80％。

以销售为中心的向前垂直型，即以一家贸易性企业为核心企业，专门收购其他专业化分工的中小企业产品并负责专营销售。核心企业大都是专业贸易商或综合出口商，自身不参与产品的加工或组装，但在签订收购合同时，大都会预拨原材料或赊销原材料。这种分工协作模式将核心企业的营销优势与生产加工中小企业的灵活、小批量多品种生产经营优势相结合，很受日本企业界欢迎。如日本东京的浅草是手提包著名产地，聚集着300多家手提包生产小企业，它们经常举办展销会，推出一些最新款式，贸易商一旦选中某一品种，即可签订购货合同，组织厂家大量生产。

3.促进新企业批量孵化、成长的企业孵化器政策

美国是企业孵化器的发源地，世界第一家企业孵化器于1956年在美国纽约创立。到了20世纪90年代以后，随着全球科技竞争的加剧以及世界各国高新技术产业化的推进，企业孵化器作为一种帮助新创企业创立与成长的政策工具和经济发展手段而被世界各国广泛采用，并得到较快发展。2001年，美国共有各类企业孵化器900家，韩国336家，中国有科技企业孵化器372家。2002年，法国有各类孵化器及具有孵化性质的机构310家左右。美国、中国、韩国企业孵化器的发展情况如表8-6所示。

表8-6　中、美、韩国企业孵化器发展情况一览表　单位：家

资料来源：根据《中、美、法、韩四国企业孵化器的比较》整理。表中中国的数据仅为科技企业孵化器的数量。

各国政府对企业孵化器的发展提供了各种支持。例如，美国各级政府对企业孵化器提供的支持有：（1）直接资助和补贴。20世纪80年代初孵化器大多由州政府直接资助成立，到了80年代中后期，政府的直接资助减少，目前约有一半的孵化器得到政府的资助。美国商业部经济发展局（Economic Development Administration）是美国联邦政府主要的孵化器资助机构，1999年向各孵化器拨款总额约2000万美元，比1997年增长了45％。（2）政策支持。孵化器从政府获得政策帮助，如美国税法允许投资者从某项投资中撤出资金，转到另一家公司中免交资本利得税，因而孵化器能够得到各种赞助。1999年平均每家孵化器得到各种赞助约8.6万美元，绝大多数是来自大企业的赞助和赠款，而且越来越多的孵化器从企业获取资金支持。（3）地方立法。20世纪80年代中后期，美国大多数州通过了有关孵化项目的立法，这标志着政府对孵化器的支持转向系统化的全面支持。（4）信息与网络等支持。政府与各种机构协作是企业孵化器的功能扩展和深化的主要途径。

各国政府投资创办或领头创办企业孵化器，支持、推动企业孵化器的发展，对集群经济健康成长起到多重促进作用。

一是孵化一批新企业，壮大集群企业队伍。法国企业孵化器使孵化企业的成功率在孵化期间接近93％。在法国的Paris Tiede Fance地区，所建立的企业中90％为孵化企业，这说明孵化器在促进集群的新企业生成方面很重要。根据有关资料显示，法国在孵公司2年后倒闭的只有8％～20％，未经孵化的一般新公司倒闭率为31％。法国国家支持的31家孵化器从2000年创立以来，共孵化了635个项目，创建了277家企业，增加了1050个工作岗位。中国自1987年6月在武汉东湖诞生第一家企业孵化器以来，到2001年底，全国有科技企业孵化器372家，其中科技创业服务中心280家，孵化科技企业12821家，就业总人数26.4万人，在孵企业实现总收入405.4亿元，累计毕业企业3994家。目前，中国53个国家级高新技术产业开发区作为高新技术产业集群的重要载体，均配置有1家以上科技企业孵化器资源，对当地高技术产业集群的发展产生了重要影响。

二是创造集群创新环境，提升集群企业的创新与经营效率，促进新创企业成长。表8-7列举了中、美、法三国孵化器对孵化企业成长的作用。在孵企业成长快的原因是：一方面在孵化器内的在孵企业之间可以相互学习，共享资源和设备；另一方面孵化器提供的培训和相关服务使企业经营效率大大提高。

表8-7　中、美、法企业孵化器对孵化企业所起作用的对比

资料来源：《中、美、法、韩四国企业孵化器的比较研究》。

4. 促进产业集群化发展的财税金融政策

集群经济发展与财政支持、税收支持、金融支持息息相关，需要一套相互配合、长效的制度安排，来激发企业集群发展的活力和动力。

（1）税收鼓励。

税收是调控投资和经济发展的重要杠杆，也是引导产业集聚的有效手段。爱尔兰为了吸引外国直接投资，爱尔兰政府提供了一个20年期的综合税收福利政策。尽可能为每一个外国投资者提供最长时间的税收优惠是爱尔兰核心的税收鼓励原则。在很长一段时间里，爱尔兰政府对制造企业和数据处理企业征收的最高税率为10％，政府允许这些企业享受这种福利到2010年。但从2003年开始，爱尔兰政府决定按照统一的税率——12.5％，对所有的企业征税。尽管税率很低，但是在爱尔兰经营的公司所缴纳的税款却占爱尔兰税收总额的12％，而在公司税较高的那些欧洲国家中，这个比例仅为5％。由于政府为企业提供了长期的税收优惠，企业就能够信心十足地预计它们所应履行的税收义务，也能够估计它们在爱尔兰投资10年或者20年后所能获得的净收益，此外，公司还可以更加自信地为再投资和扩张做计划。爱尔兰实行长期的税收优惠政策，为高科技投资提供了最高的回报率，美国商务部提供的数据是24％。这是定位于欧洲的流动投资约有23％都被吸引到这个仅占欧洲人口1％的国家中的一部分原因。

（2）财政倾斜。

美国信息技术产业集群、生物技术产业集群等高新技术产业集群的崛起，有着强大的经济科技基础——巨大的科技投入优势。

长期以来，从战略角度高度重视科学技术的生产力功能并从战术角度提高财政科技投入的强度和规模是美国政府行为的基点，这是美国政府成熟的制度安排。政府研究与开发投资已成为美国政府职能中的不可缺少的关键职能。1993年度美国研究预算，加强对重点关键技术和技术转让等项目的资助，加强基础研究与产业的联系，注重对国家未来起关键作用的技术。随后，美国还实施了关键技术计划，如先进技术计划（ATP）、信息高速公路计划（NII）、军转民计划、生物技术计划（人类基因组计划）等。1995年《美国国家关键技术》报告详细讨论了未来对美国国家安全和经济繁荣至关重要的技术。为了提高关键技术评估的引导性，国家关键技术评估工作积极吸引产业界的直接参与。这实际上形成了政府、大学、研究机构和产业界多向和连续的沟通和交流过程。

从历史上看，美国科技投入供给规模长期以来居于世界各国前列。美国1995年R＆D投入为1711亿美元，而1993年日本R＆D投入为1234亿美元，英国为241亿美元，德国为474亿美元。1999年美国R＆D投入高达2470亿美元，高出世界第二的日本1169亿美元，R＆D／GDP达到2.7％。二战以来美国国家的基础研究和基础发展（R＆D）投资超过了其他经济合作与发展组织国家的总和；美国在基础研究领域科技投入保持持续增长使得美国在几乎所有的基础研究领域和27个关键技术领域中的24个领域保持了世界领先地位。

巨大的科技投入为美国新经济发展积累了新型重要素资源，为美国新经济特别是信息技术产业发展提供了动力支持。20世纪80年代以来美国对信息产业的投资年增长20％以上，截止1996年，美国对信息产业的投资占企业固定资产投资总额的35.7％，占世界同类投资的40％以上。这种科技投入在信息技术及其产业上的集中性直接促进了美国信息技术产业集群的迅猛发展。

（3）金融盘活。

集群经济的成长与发展，也离不开金融的支持。对于风险大、资金需求量大的高新技术产业集群的创业活动，风险投资更是至关重要。

美国是世界上风险投资最为发达的国家，是世界风险投资供给规模最大的国家，其风险投资规模占全世界风险投资的一半以上。美国为了促进风险投资的发展，先后出台了一系列鼓励风险投资的优惠政策，通过形成风险投资社会化和市场化的有效制度安排，来提高风险投资能力。美国政府两次对风险投资实行了减税政策，一是1978年通过的税收法案使资本利得税率从49.5％降至28％，一是1981年美国国会将该税率继续降低至20％。美国劳工部在1978年对雇员退休收入保障法案中“谨慎的人”条款进行了修改，允许养老基金管理者投资于风险投资。美国国会于1980年又通过了界定创业资本和私人权益资本合伙公司为商业发展公司法规，并恢复了以前对股票期权的征税办法。纳斯达克股票市场为美国硅谷创业公司上市创造了上市融资的有利条件，为美国硅谷的风险投资提供了退出渠道。这些制度安排，促进了美国风险投资的迅速增长。在1978年，风险投资额由年初的不足1亿美元猛增到年底的35亿美元。 1998年风险投资资本总额达到243.4亿美元。目前，美国共有3000家风险投资公司，主要投资于信息产业、生物和医学等高新技术产业。

金融盘活，尤其是风险投资对高技术产业集群发展的促进作用，在美国硅谷地区尤为显著。在美国风险投资迅速发展中，硅谷成为美国风险投资发展的代表。美国硅谷的风险投资超过了美国的1／3。1997年硅谷风险投资达到37亿美元，比1996年增长了60％，占美国风险投资总额为21％；1998年硅谷的风险投资总额为41.2亿美元，占地区GDP的2％，平均增长27.6％，其中90％投入到了通讯、软件、电子、生物技术等产业。硅谷约有90％的高科技企业是在风险投资的扶持下发展起来的，其中，著名的如英特尔公司、太阳计算机公司等。1975～1997年9月，美国共有435亿美元风险资本投资到13470家高科技企业。

可见，美国风险投资政策盘活了美国风险投资市场；而美国风险投资市场的激活，造就了包括硅谷在内的美国高新技术产业集群今日的辉煌。

5. 促进集群经济发展环境优化的制度安排

产业集群受许多因素约束，发展环境是其中的一个重要方面。作为发展中国家的印度，通过中央、地方各级政府的制度安排，在信息技术产业发展方面创造了良好的软硬环境，使得班加罗尔信息技术产业集群在全球脱颖而出，甚至很长时间以来人们一直将班加罗尔与美国硅谷相比较。

（1）开放环境。“作为印度的高科技发展优秀地区，班加罗尔取得成功最重要的因素之一就是班加罗尔人民积极、开放的态度。”^[11]

班加罗尔开放性环境对产业集群的巨大影响具体体现在印度对外开放政策所带来的巨大效应上。1984年，当印度政府允许得克萨斯仪器公司（IT）在印度建立一个100％自我控制的海外中心的时候，得克萨斯仪器公司选择班加罗尔作为它的基地。从那时起，跨国公司就开始蜂拥而至了。并且，像得克萨斯仪器公司、西门子、飞利浦、朗讯科技公司、摩托罗拉、思科系统公司、爱立信、索尼、甲骨文和太阳微系统公司这样的大型跨国集团聚集在这个地区，又成为班加罗尔吸引投资的另外一个关键因素。

（2）人才环境。印度政府为了尽可能地创建吸引信息技术投资的有益环境，采取的最重要措施之一就是发展印度教育机构，特别是那些在科技和工程方面具有专业技术的教育机构。有人估计印度超过400万名技术工人是从1832个以上教育机构和理工学院中毕业的，这些理工学院每年培养超过67785名电脑软件专家。印度根据信息技术产业集群迅猛发展的需要，1999年在班加罗尔建立了印度信息技术学院（IIIT）。目前，在班加罗尔周围有25个工程学院，它们为当地的发展提供了稳定而充足的人才。

（3）技术环境。班加罗尔作为印度南部卡纳塔克邦的首府，受益于技术基础设施的早期发展和未来基础设施发展方面强大的政府支持。印度科学研究所（USC）是印度声望最高的研究机构，它的建立是将外国投资吸引到印度的重要因素。1991年印度软件科技园的建立也起到了很大的作用。班加罗尔国际科技园建立的目标就是要创建一个“一步到位的信息技术解决方案”，为印度的那些知识型的跨国公司的高科技需要提供服务，包括电信、研发、生物技术和电子等。1997年，卡纳塔克政府颁发了印度第一个邦政府的信息科技政策。卡纳塔克邦政府为信息技术产业设立了鼓励政策，暂免4％的营业税等。这使得班加罗尔更具竞争力。