黄河河套生态经济区建设将推进西部大开发向更深层次发展

三、黄河河套生态经济区建设将推进西部大开发向更深层次发展

（一）黄河河套生态经济区建设丰富了西部大开发的内涵

实施西部大开发战略是党中央面向新世纪作出的重大战略决策。关系到我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的全局。是贯彻落实科学发展观、实现区域协调发展、促进各民族共同富裕、维护社会稳定和边疆巩固的重大战略部署。实施西部大开发战略8年来，西部地区生态环境建设和基础设施建设取得了重大进展，经济社会发展步伐加快，城乡面貌发生了很大变化，人民生产生活条件有了较大改善。但由于历史欠账太多等原因，东西部地区发展差距仍在继续扩大，西部地区摆脱贫困落后的任务仍然十分艰巨。

为尽快改变西部贫困落后面貌，进一步推进西部大开发，一方面要继续加强生态环境和基础设施建设，加强教育、科技卫生等事业发展，努力改善发展的基础条件；另一方面必须加快产业结构调整，大力发展特色优势产业，促进资源优势向产业优势、经济优势转化。这既是增强西部地区自我发展能力、扩大社会就业、提高人民生活水平的长久之计，也是事关优化全国资源优化配置、调整产业分工格局、转变经济增长方式和实现区域协调发展的重大战略任务。加快发展西部特色优势产业已成为当前西部大开发的一项重要任务。

党中央、国务院十分重视西部特色优势产业的发展。2004年3月颁布的《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》（国发〔2004〕6号）中，十分明确地强调要把加快西部特色优势产业发展作为西部大开发的一项重要内容摆在突出位置。黄河河套地区发展特色优势产业具有许多有利条件：一是西部开发8年来，交通、水利、通信等基础设施条件有了明显改善，为特色优势产业的发展创造了基础条件。二是资源优势。煤炭储量、天然气储量、石油储量等能源资源在全国能源资源保有储量中均占有明显优势，农牧业资源、生物资源及宜农土地资源也很丰富。三是已经具有一定的产业基础。历经建国以来尤其是改革开放和实施西部大开发战略以来的努力建设，能源、化工、农牧业产品加工等产业发展较快，已形成一定规模，具有良好的基础。四是劳动力供给充足且成本较低。通过发展教育事业和职业培训，劳动力素质将不断提高。在科学发展观的引领下，河套地区的特色优势产业一定会大有作为。只要西部地区具备基本条件，有资源、有市场、有效益，国家有关部门应在项目布局和财税政策方面，大力支持西部地区资源的就地转化，并逐步调整全国的产业分工格局。鉴于矿产储量分布的跨区域性和资源开发的整体性，以及资源开发与环境保护和建设的密切关联，河套地区的资源开发和产业发展必须由国家有关部门指导、协调蒙陕宁三省（区）共同做好跨区域的资源开发、产业发展与生态环境保护和建设相统一的规划。我们深信，在中央的支持和中央有关部门的指导下，河套生态经济区建设的探索与实践，必将有力地促进西部特色优势产业的发展，将西部大开发推向一个更深的层次。

（二）三省（区）经济利益诉求及寻求战略共识、实行合作、实现共赢的可行性及实现路径

1.实行合作的可行性

黄河河套生态经济区建设对国家有百利而无一害。首先，这一地区是我国西部生态屏障的重要组成部分，生态环境保护与建设按自然区域由相关省（区）联合协同进行，既符合自然规律，又提高了治理效率和效益，对保障国家生态安全将发挥重要作用。其次，这一地区是全国少有的能源资源富集区，其能源资源由相关省（区）实行协同合理、有序高效地开发，既杜绝了资源浪费，又避免了重复建设，对保障国家能源安全将起到极其重要的作用。再次，河套灌区的现代农业建设及远期大柳树灌区的合理开发利用，对保障西北地区的粮食及食物安全具有重大作用。必然会引起中央有关部门的高度重视并得到中央的大力支持。

在改革开放和实施西部大开发战略的形势下，蒙陕宁三省（区）一直都在立足各自的资源优势在进行开发建设，现在都已具有一定规模。毋庸讳言，由于地域相连，资源基本相同，三省（区）在各自独立进行开发的过程中，不可避免地出现了以下问题：一是区域内的产业存在一定的同构现象。二是各地为了吸引外部资金的进入，竞相以政策的优惠来吸引外部资金，不仅损害了本地利益，而且使相邻地区之间“以邻为壑”。三是服务业的发展受到严重制约，特别是为工业生产服务的生产性服务业在区域内的扩张明显受到地域的限制。四是各种人为因素及非市场化行为的制度约束也使得产业分工受到限制。以上问题凸显了地方（各省区）利益和区域（河套生态经济区）利益相协调的重要性。正是由于区域利益代表者的缺位，导致了各个地方政府各自为政，以本地区利益为重的局面，各地间的无序竞争损害了区域的整体利益。要破除以行政力量形成的壁垒，要有一个代表区域利益的组织来进行各地区间利益的协调和整合，使各地通过合作走向共赢。另外，从中央政府来说，也想按照国家的战略意图来规划这一地区的生态环境保护与建设、能源资源开发和绿洲农业建设，但由于这一区域分属三省（区），无论是规划建设还是利益协调，都要有一套比较成熟的、三省（区）都乐意接受的方案，而在方案未定之前不便提出。我们认为，在三省（区）领导对上述形势取得战略共识、愿意实行合作、实现共赢的思想基础上，由国家有关部门的领导和蒙陕宁三省（区）分管经济建设的领导共同组成一个区域发展领导小组充当区域利益代表，统一规划区域的建设发展和协调各省（区）间的利益，在区域利益最大化的前提下协调三省（区）的内部利益分配，是实行合作、实现共赢的可行途径。

三地地域相连，经济发展水平相近，文化习俗相近，均属西部内陆地区，都面临着共同的发展问题。因此，三地的合作是一种同质合作，即建立一种同质合作的区域合作新机制，并通过这种合作机制凭借三地区自身的优势互补来解决其发展问题。党的十六届五中全会专门提出了促进区域协调发展，健全区域协调互动机制。三省（区）合作进行河套生态经济区建设，是落实十六届五中全会精神的具体行动。定会引起中央的重视和得到中央有关部门的大力支持。

2.实现合作共赢的路径

合作是建立在分工的基础之上的，而分工是效率的源泉。理论和实践都表明，分工合作对各方都有利，这就使得区域合作成为可能。实行区域合作并非是为了避免内部竞争，相反，它鼓励有序竞争。区域合作发展的方向是实现区域一体化，因为一体化能带来许多好处。推动区域一体化的根本力量是依靠市场机制的完善，政府可以通过制度创新引导和加快这一进程。实现合作共赢：

首先，要确立区域合作的基本原则。其基本原则有：一是平等、协调原则。区域内各合作成员地位平等，这不仅是区域合作存在的必要条件，也是区域协调发展的内在要求；二是互信、互利原则。区域内各合作成员凝聚力的提高离不开互信互利，互信是合作的基础，互利是合作的目的；三是合作机制本土化原则。合作机制构建在吸取国内外合作组织成功经验的同时，应从本地实际出发，建立具有本地特色的合作机制；四是市场主导、政府引导原则。现代市场经济要求发挥市场和政府的双重作用，市场是资源配置的基础，政府起着宏观调控的作用。

其次，要建立区域经济利益协调机制。主要包括三个方面：一是建立区域利益协调机构。利益协调需要有一定的组织机构来组织和实施，这种机构可以采取常设机构或定期协商机构的形式，应包括政府的、民间的多种层次，也可以由中央政府有关部门和社会各界多方参与。既要发挥政府间经济合作组织的主渠道作用，也要发挥区域行业组织、民间组织的作用。二是探索区域利益协调方式。区域利益协调可以采取各方共同参与制定的区域协定或公约的形式，开放共同市场，统一开发利用自然资源和统一开展区域生态保护与建设，在招商引资、土地批租、外贸出口、技术开发等方面形成统一法规，建立协调与管理制度等。也可以使用局部协商或双方协议的形式，如通过局部或双方协商，对参与区域分工合作而蒙受损失的一方进行必要的利益兼顾和补偿。前者是区域利益协调的主要形式，后者是其补充形式。三是要不断完善区域利益协调机制。根据机会均等、公平竞争、利益兼顾和适当补偿的原则，逐步建立和完善事前协调与事后协调相结合的区域利益协调机制。事前协调是区域内各方经过事先协商一致达成一定的区域协定或区域公约，使区域内各方都具有同等的发展机会和分享经济利益的权利，体现机会均等、公平竞争的原则。事后协调是通过多种途径对参与区域分工而蒙受损失的一方事后进行一定补偿，或者对区域内发展缓慢的落后地区给予一定的支持，体现利益兼顾和适当补偿原则。

再次，要处理好政府与市场的关系。政府是区域经济合作的发动者和组织者，在规划产业布局、推进区域市场开放和协调基础设施建设、生态环境保护与建设等方面发挥着十分重要的作用。然而，政府的作用仅是区域合作的主体组织机制，而不具备动力功能，具有动力功能的是市场机制。在区域经济合作过程中充分发挥政府的作用是必要的，特别是在体制转型尚未到位、市场机制还不完善的情况下，政府在协调区域经济发展方面的作用就显得尤为重要。但要正确处理政府与市场的关系，“坚持政府推动、市场运作的发展模式”。政府的主要任务应是培育区域经济合作的市场机制和为市场机制发挥作用，创造良好的环境，并在市场机制发生失效或出现缺陷时，弥补市场机制的不足。

3.合作领域

（1）生态环境保护与建设

区域生态环境保护与建设规划的制定；水土流失治理、土地荒漠化治理、土壤盐渍化治理的协调；工业“三废”治理的协调及实行区域内的联合检查执法；灌溉农业面源污染治理的协调等。

（2）能源及化工产业

区域能源及化工产业综合发展规划的制定；区域能源及化工产业布局以及蒙西、陕北、宁东的功能定位；蒙西、陕北、宁东三地实行分工协作的原则及区域经济利益的协调机制的建立等。

（3）绿洲农业建设

河套灌区现代农业发展规划的制定；河套灌区特色优势产品区域布局；特色优势农产品加工业的分工协作及资源整合；特色优势农产品及其加工产品联合营销网络的建立与运行等。

（4）黄河水利建设

联合申请黄河大柳树水利枢纽工程立项开工建设；联合申请西线南水北调工程早日开工建设；联合申请河套灌区节水灌溉工程率先开工建设。

（5）交通运输业

交通干线建设实现全面对接；交通运输业实行联合运营等。

（6）旅游业

共同推介名牌旅游景点，突出区域旅游特色；整合区域旅游线路，开展旅游套餐优惠服务，实行联合运营等。