甘肃西端城市结构合理化布局思路

（三）甘肃西端城市结构合理化布局思路

从历史上看，甘肃省的城市布局与行政区划是紧密联系在一起的，城市布局在一定意义上是促进区域经济和社会发展的关键性因素。从现实的角度来看，甘肃中东部的城市布局和行政区划是比较合理的，但是，西端的城市布局和行政区划存在不合理和高成本的问题。根据科学发展观、城市布局原理和行政区划优化理论，甘肃西端的城市布局和行政区划很有必要进行调整。建议对酒泉市和嘉峪关市进行比较大的区划调整，从而形成“双星双核”的城市格局，加快形成甘肃西端的大城市，建设与新疆全方面的经济对接通道。

1.酒泉市和嘉峪关的经济发展水平和城市布局问题。现行的酒泉市有两个县级市（玉门市、敦煌市），一个县级区（肃州区）和四个县（金塔县、肃北县、瓜州县、阿克塞县），共有七个县级行政单位。全市国土面积为19.4万平方公里，耕地面积214.96万亩，人口总量99.03万人，城市化率为56.79%。这里有世界著名的酒泉卫星发射中心，当地的工业资源和农业资源都非常丰富。根据对有关数据的统计和分析，酒泉市是甘肃省地级、县级行政管理成本最高的地区之一。这也许有多方面的原因，但是不科学不合理的行政区划布局实际上是最重要的原因。据测算，在酒泉市的七个县市当中，除肃州区、玉门市、金塔县外，其余的几个县市距离市政府所在地都非常的遥远，最远的是肃北县，县城距离酒泉市政府所在地近400多公里，敦煌市、瓜州县和阿克塞县距离也都很远，行政管理成本非常高。嘉峪关市的国土面积为2935平方公里，耕地面积28.40万亩，人口总量20.53万人，城市化率为90.24%。嘉峪关市的行政区划不完整。目前的嘉峪关市实际上是一个典型的工矿城市，只有三个镇，人口也不多，农业产值只占全市的2%～3%，这种情况在全国都是不多见的。

2.调整和优化的原则和总体考虑。甘肃东西长约1700多公里，南北最窄处不到100公里，是全国地理区域带最狭长的省份之一。所以，甘肃的城市布局一定要根据地理条件来设计，这样做不仅有利于统筹一个省的整体发展和区域内平衡，而且对于像甘肃这样的省建设开放型东西两个方向的通道，也是极其有利的。所以，建议在总体上采取三点式的城市大布局概念，中部是兰州市，可以与白银统一起来发展，建立“兰白经济区”；东部把天水市建设成人口在80万左右的大城市，由此带动周围的陇南、平凉、庆阳等三个市的发展，建设甘肃次中心城市经济区；西部把酒泉市与嘉峪关市合并，建设人口在100万人以上的大城市，同时把张掖、武威、金昌、敦煌等城市发展串联起来，建设甘肃次中心城市经济区。对于其他已经有的城市和将来可以升格为城市的，可以作为三级城市考虑来建设。

3.对于酒泉市和嘉峪关市的行政区划取舍。根据我国的历史和现实经验，城市行政体制级别与城市发展之间有内在的联系，也就是有极强的相关性和规律性，城市级别越高，发展空间越大，能量也就越强，反之亦然。对于这两大城市来说，到底谁兼并谁最科学合理。作者认为酒泉市比较适中，这是因为，大城市基本上是以综合性发展为特征的，这个特点比较适合酒泉市，而不适合嘉峪关市。根据对产业结构的分析表明，目前，酒泉市的三产结构为：18.8∶46.4∶34.8；嘉峪关市的三产结构为3∶82∶15。酒泉市的产业结构比较符合大城市的要求。嘉峪关的人均GDP虽然很高，但主要由于酒钢超大企业的因素。因此，继续保留酒泉市的城市级别和称谓，有利于与甘肃省河西地区的城市级别和称谓相匹配。也就是说，武威、张掖、酒泉三个市不论在历史上，还是在目前或者今后，都应该保持对称的城市称谓和城市级别，这种格局不宜随意改变。

4.把敦煌市升格为地级市是当务之急。一是因为敦煌市是国际旅游热点城市。从各方面的信息反映看，不是都把敦煌市看作中国的旅游大都市，国际上和国内都有这样的称谓。这也是客观的。因为莫高窟确实太重要和影响太大了。但是，目前的敦煌市只是一个县级市，权力和能量都有限，发展受到极大的约束，如果升格为地级市，那就情况不同了，发展会更快。二是因为敦煌市的升格对于把陇海线与青藏线贯通起来，有重要的中介功能。目前，青藏铁路已经开通，国家也已经计划和正在勘察设计从柳园-瓜州-敦煌-当金山口-格尔木的铁路，敦煌市是最重要的枢纽站。三是考虑到地方干部的具体情况，原来嘉峪关市的部分地级干部和县级干部，可以考虑将其安排在新的敦煌市，这也符合地方干部基本稳定的原则，也会减轻调整阻力。

5.使城市经济规模和发展机制基本接近。从整体经济社会发展水平来看，目前的酒泉市与嘉峪关市基本上处在比较接近的水平上，虽然嘉峪关市有大型资源型企业——酒泉钢铁公司作为其主要的工业支柱，而酒泉市也有玉门石油管理局这个我国最早的石油企业。除工业因素之外，这两个行政区下辖的区域内，农业的发展水平也是比较接近的。如果考虑到地域的接近和降低管理成本的问题，将酒泉钢铁公司在行政关系上划归酒泉市管辖，把玉门市划归新敦煌市管辖，这样一来，不仅可以使两个城市都有至少一个比较强的工业企业，或者说是比较强大的工业集中区，来保证区域经济发展的支撑能力，而且能够大大降低各自的行政管理成本，提高政府工作效率。

6.科学区划后的酒泉市和敦煌市的大致经济实力变化。关于甘肃西端城市及行政区划的总体设计，在考虑以上因素的基础上，作者认为，对于酒泉和嘉峪关两市的行政区划和城市布局做这样的调整：一是把嘉峪关市由地级下降为县级行政区、或者县级市；二是保留酒泉市的地级建制，下辖三个县级行政区：肃州区、嘉峪关市和金塔县；三是将敦煌市升格为地级行政区，下辖沙州区（现在的敦煌市）、玉门市、瓜州县、肃北县、阿克塞县；四是考虑到地理位置相近和经济实力的关系，将嘉峪关市划归酒泉市，将玉门市划归敦煌市；五是将目前的敦煌市改为沙州区；六是将原肃北县的马鬃山镇划归金塔县；七是现在嘉峪关市的干部可以向酒泉市和新的敦煌市调节安置，总体领导干部的数量不会增加。

总之，做这样的结构调整有着积极的意义。

一是可以在甘肃西端迅速形成大城市。国内外成功的国家经济发展经验证明，工业化和城市化水平是影响区域经济发展阶段的重要因素。改革开放30多年来甘肃省的城市化水平由于各种原因提高缓慢，这在相当程度上影响了区域经济的发展，甘肃省东西过长而南北又窄的地理地貌特点，在地理概念上急需在东西两头尽快形成城市经济的增长极，但是，行政体制又在一定意义上限制了这个战略的实施。对酒泉市和嘉峪关市以及对敦煌市做行政区划的大调整，可以使现在的酒泉市肃州区与嘉峪关市在地理层次上加快对接，比较快地形成50～100万人的大城市。在此基础上，进一步提升酒泉市的等级和规模，形成与新疆的哈密市对等的大城市发展格局，形成大城市通道。

二是可以迅速扩大甘肃向西发展的能力。从经济结构上看，甘肃省酒泉市和嘉峪关市的经济结构有一定的相似性。在工业方面，石油工业、能源工业、有色冶金、建筑建材、化学工业等与新疆的工业结构比较近似；在农业方面，棉花、啤酒大麦、啤酒花、番茄酱、甜瓜、优质果品以及干果类农产品、畜产品等，与新疆等地有相似性。另外，酒泉还有甘肃省唯一的口岸经济。鉴于经济结构方面的这些情况，如果对这一地区的行政区划进行科学调整，对经济结构进行科学布局，就可以加快这一地区的优质、优势产业和产品的聚集生产，比较快地形成产业集群。不仅如此，还可以利用新疆的口岸经济，增加甘肃省在这些产品上的出口和贸易，提高甘肃省的对外开放水平，形成大经济通道。

三是可以迅速形成“双星双核”的城市发展格局。根据地理和区划的理论分析，目前这一地区的行政管理成本非常高，城市和行政单位的配置关系极其不合理。而且，更严重的是，由于没有下决心解决这一地区的行政区划问题，因而给这两个地级市的相互竞争留下了空间，这就无形中增大了内耗成本。如果将这一地区的行政区划和城市关系进行科学调整，重新布局，可以在基本不增加多大行政成本和基本建设投资的基础上，使这一地区迅速形成“双星双核”的城市格局，也就是一个大城市——酒泉市，一个国际旅游名城——敦煌市。这两个地级城市的未来发展也可以保持相得益彰的关系和效益：一方面，有利于迅速形成甘肃西端的大城市——酒泉市，另一方面，可以迅速提升敦煌市的国际旅游名城的竞争力。

四是可以大大降低行政管理成本。对甘肃西端的城市和行政区划做这样的调整之后，会大大提高行政管理效率，同时大大降低行政管理成本，并且使酒泉和嘉峪关市的历史遗留问题得到彻底的解决。从单纯行政管理的角度来看，目前，这一地区的管理成本是甘肃省市县级最高的，主要原因就是因为县距离市的距离太远，各种会议又很多。如果进行科学调整，重新区划县区的行政隶属关系，不仅可以大大降低行政管理成本，而且可以彻底解决好嘉峪关市长期以来存在的城市行政级别与其行政区划不协调（没有县级行政单位）的矛盾。