试论中国环境管理制度变革

试论中国环境管理制度变革

张世秋⁽¹⁾

以市场经济为依托的中国经济长足发展，并在不断地创造着经济奇迹。与此同时，中国经济发展结果是否会拉美化、环境资源基础能否支撑继续的发展等一系列问题已经引起社会的普遍关注。但在更多关注和讨论中国经济发展进程中的社会阶层分化和贫富差距加剧现象的同时，对于因此引发的自然资本配置的两极分化和环境资源的富聚现象以及可能引致的根本性社会矛盾和可能的冲突加剧，却缺乏认识和关注。

尽管过去20多年，中国政府在环境保护方面进行了巨大的努力，但因为环境污染的累积性特征，以及中国经济发展过程中存量环境问题没有解决，增量环境问题不断出现，使得在当前和今后一个时期，环境形势会相当严峻，环境污染的损害凸显、突发性环境事件频发，并进而体现为利益冲突，具体表现为“生存性环境权益”和“生产性环境权益”以及“发展性环境权益”之间的冲突。这种冲突已经广泛地存在于我们的日常生活中，并且，随着中国社会各阶层的分化，具有愈演愈烈的趋势。在缺乏有效干预的情况下，社会强势集团有可能以其手中掌握的资源（包括经济资源、政治资源等），比其他团体占有了更多的低价的环境资源并攫取了更大的超额利润，导致环境资源占有和使用的不公平现象，这种不公平现象进而体现在社会利益分配的最终结果上。

这种贫富分化远比经济财富两极分化更可怕，因为它意味着贫困群体基本的生存性环境权益的损失甚或丧失，其引致的社会冲突可能是根本性的。而现行环境管理制度安排的边缘化特征难以有效应对这些问题，导致在环境与发展关系的处理上，缺乏对短期和长期效益的比较与权衡，缺乏对局部利益与全民利益的比较和权衡；由于缺乏适宜的渠道，众多的、分散的利益集团的权益诉求难以保障；也无法保障以环境资源质和量表征的自然资本的增值，甚至，使得该资本处在不断消耗的趋势。

环境问题的产生和解决，都与社会经济发展过程密切相关。伴随经济高速发展历程，中国环境污染和生态破坏问题呈现出许多新的特征。保全中国社会可持续发展的基础——自然资本的任务异常艰巨，环境保护工作必须作出重大转折，以防止中国的环境问题演变为安全问题。环境管理需要解决如何在发展经济、摆脱贫困、缩小收入差距、促进城市（镇）化过程中，以有效率和公平的方式保持自然资本存量和满足民众需求的环境质量。

尽管市场无法有效配置具有公共物品特征、不具备有效产权结构特征的环境资源，即存在市场失灵。但同时我们也必须认识到，市场经济制度已经成为维系社会经济生活正常运行的一个平台，它也将必然成为环境资源有效配置的一个重要载体和工具。由于环境保护工作所具有的公益性、公众性、综合性、制衡性、长期性、复杂性、战略性和前瞻性以及安全性等特征，必然提出如何有效发挥政府的干预能力和干预机制问题。一方面需要克服原已存在的制度失灵；另一方面，要通过一定的制度和政策变革，干预和规范市场的运作，克服和解决市场失灵问题。

而社会结构、社会运作和组织方式的变化和对“以人为本”观念的认同，环境保护工作势必需要通过“赋权于民” 、 “还权于民”的过程实现环境管理制度的根本转变。

一、中国社会经济制度转型为环境管理制度变革提出了要求

（一）环境管理制度需要顺应社会制度变革的需要

伴随中国经济改革的历程，中国的社会制度和社会组织结构也发生了相应的变化，并逐渐向公民社会（Civil Society ）过渡。社会变革和进步的推动力量由自上而下的模式，逐渐过渡到自上而下与自下而上的相互运作相结合。社会制度的变化，以及政府和民众对良治（Good Governance ）的政治诉求，对环境保护管理部门提出了更高的依法行政和提高行政效率的要求，并在延续强政府管理特色的同时，强调决策的科学认知基础和决策过程的民主化与不同利益集团的有效参与。随着生活水平的提高，社会和公众的环境意识、环境价值观念、环境信息需求和环境教育程度，已经并将继续迅速提高，客观上形成了环境保护的压力集团和利益集团，原来由政府一手包办或者以单纯强调政府作用的环境管理制度受到了挑战。在环境与发展关系的处理上，企业和公众成为重要的行为者和影响者，其生产模式和消费模式以及与之相关的价值取向，从根本上影响着环境与发展关系的处理。

（二）环境管理制度需要顺应经济体制改革和经济结构变化

中国的经济体制改革，充分调动了中国经济增长的活力。首先体现为高速的经济增长、生产效率不断提高、产业结构不断优化、民众总体收入水平提高、国家和地方的经济实力增强。但是，环境资源依然是现行经济增长的主要贡献者，在未来的相当一段时间内，以高环境资源密集为特征的第二产业仍将在中国的经济结构中占有主导地位。

第一，中国的人口增长仍将对生态环境产生持续增大的压力，一方面人口总量的增长，为维持这些人口的基本生存和发展所需的资源消耗量增加；另一方面，因经济增长带来的生活水平的提高，民众对环境质量的要求提高、环境意识增强，使得对环境资源存量和质量改善的压力与动力并存。

第二，社会阶层分化，收入差距加大，城市化发展进程迅速，城乡差距加大，客观上形成了具有相互冲突的不同的利益集团；以产业结构调整、生产力布局调整为特征的经济制度和发展模式转型，导致污染迁移和资源低价占有和掠取过程与产业迁移和经济增长对环境要素的需求过程相伴而生。经济社会发展的二元化导致生态环境的二元化趋势，体现为：区域发展、产业发展、社会群体发展、城市农村发展的不平衡，以及与这种不平衡相伴而生的污染转移问题和反向的环境资源占有和价值转移问题，主要体现在从东部到西部、从城市到乡村、从发达地区到发展中和不发达地区、从富裕阶层到贫困阶层。由此，与环境质量和资源基础密切相关的利益冲突不断加剧，社会发展和环境资源配置的公平性成为影响中国社会稳定的主要问题。

第三，中国环境污染、生态破坏的主体即责任者发生了重大变化：由过去主要是大中型国营工业企业，转变为现在多种所有制、不同规模的工业企业和农业生产活动，以及居民生活和消费共同对污染和生态破坏负有责任；过去以大中型企业为主要管理对象的环境管理制度需要针对责任者变化进行调整和变革。

第四，现代企业制度的建立、加入WTO、全球经济一体化进程和市场经济进一步深化，企业对市场信号更加敏感、市场对社会的各种物质、人力和自然资源的配置作用加大。

在上述背景下，环境管理的任务就在于寻求经济增长与环境质量和环境资源基础的平衡，即环境管理需要解决如何在发展经济、摆脱贫困、缩小收入差距、促进城市（镇）化过程中，以有效率和公平的方式保持自然资本存量和满足民众需求的环境质量。

面对新世纪环境问题和社会经济发展的挑战，现行的环境保护管理体制已经不能适应新形势的变化和要求，环境保护管理体制必须而且只有顺应变革趋势，通过体制和制度创新，实现跨越式发展，才有可能在尽可能短的时间内完成国家环境保护的目标，使生态环境问题不致阻碍实现到21世纪中期达到中等发达国家水平的第三步战略目标。

二、环境管理制度的内在矛盾，形成环境管理制度变革的动力

（一）现行环境管理制度无法满足公共资源管理目标要求，管理负担和成本巨大，干预效应不足

处在社会和经济快速发展和变化的时代，有4个核心问题值得研究和解决：第一，环境政策以及与之相关的环境管理制度，偏离于社会运作以及管理的主体和主流而呈现出的边缘化状态，导致环境政策的干预效应不足；第二，在环境保护工作的运作方式上，客观上存在着单方面强调政府行为、强调自上而下的决策和执行方式、忽视经济活动的基本规律以及社会根本需求和民众根本利益的现象，导致环境保护成了政府的包袱和企业的负担，加深了保护环境与发展经济的对立；第三，公共资源管理的部门利益化导致了政府部门也可能成为现行制度安排下的寻租者，不仅加剧了管理成本的提高，更可能使得公共资源的利益集团化；第四，缺乏对行使公共资源管理的相关部门的管理绩效和程序的监督和监察，更缺乏制衡机制，无法体现公民需求，更有可能产生各种相关的制度和社会问题。

（二）环境管理的低效率和不公平现象需要通过制度变革加以克服

由于现行的环境政策和管理体制不足以改变和变革单纯追求经济增长的发展模式，以及在此基础上形成的各种制度安排，导致中国的环境保护出现了许多误区、出现了一些无法回避的问题，不能从根本上解决环境和自然资源配置的低效率和不公平现象。这些后果主要表现在如下几个方面：

第一，导致技术效率、经济效率、自然效率、社会效率的分离，并伴随市场经济和全球经济一体化的过程。一方面，体现为从社会角度而言的资源配置和环境质量配置的低效率；另一方面，同时也是更重要的方面，必然会导致基于对环境和资源剥夺基础上的财富，不断向少数利益集团（优势集团）聚集，在没有有效的干预措施情况下，必然导致更进一步的贫富分化：不仅是国家内部的不同收入集团之间以及区域之间，也包括国家之间和代际之间。

第二，现行环境政策无法改变具有暴发户特征的建设和开发模式，在规划和开发过程中，经济目标与环境目标不能统一，导致环境资源的区域配置效率低下，不仅不能充分发挥区域的环境资源优势，还必然使得污染迁移和资源掠取具有合理性，使得那些对保存一个国家的整体自然资本存量最重要的地区，也延续先污染、后治理的老路。

第三，为了实现一时的环境保护目标，或者为了引起社会对环境问题的关注，环境保护会体现出运动式管理的特征；尽管可以一时奏效，但长此以往，由于缺乏持续性激励机制和制度安排，反弹现象不断出现，使得社会丧失了对环境政策和环境管理的尊严以及权威性的信心和信任，也意味着社会不得不支付大量的政府管理和执行成本，造成公共开支的低效率或者浪费现象。

第四，由于缺乏制度性的管理和必要的理论和方法，导致缺乏对环境政策与管理体制的短期和长期效益的比较与权衡，缺乏对局部利益与全民利益的比较和权衡，使得有可能出现借环境保护和生态保护之名，行破坏环境和生态之实，借脱贫之名而致贫的现象。

（三）现行环境管理制度为包括政府部门在内的社会主体提供了过多的寻租空间，导致环境管理制度和政策的公信度下降

现行环境管理制度由于缺乏制衡机制，管理目标定位问题（特别是将部门的目标替代社会的目标）以及公共管理部门的责权利不清等问题，使得各级政府部门有可能不是从作为全民资产的管理者的角度对环境资源实施公共管理，使得这些受社会委托行使公共权力的部门退化成了“多目标组织” ，客观上变成了利益追逐者。特别是，由于这些部门缺乏必要的来自公共财政的支持，为了维系其行使职能的可能性，出现了郑易生所概括的：“既要办公事又要养活自己，以创收维持活动资金的现象。 ”这种寻租行为体现在很多方面，并已经引起了一系列的连锁反应，严重影响了政府作为全民资产管理者的公共管理机构的形象和威信，使得环境目标和环境管理目标的实现呈现高成本特征。

这种环境管理制度的内在矛盾和冲突及其结果，成为环境管理制度变革的内在驱动因素，需要在新的指导思想下，构建环境管理制度框架和环境政策体系。

三、环境资源的公共物品属性决定其必然要走向公共管理

（一）环境资源是典型的具有稀缺性和竞争性特征的公共物品

环境资源是兼具公益品和公害品特征的公共物品。所谓公益品，指的是它能够满足人们需要的特性；而所谓公害品则指的是由于其破坏或质量下降对人类福利产生影响的特性。斯特格利茨分别将其界定为：“当政府采取父爱的立场，责成人们必须消费某物品或者使消费某物品变为非法时，前一种物品被称为公益品，后一种物品被称为公害品，对国家利益和公共福利造成损害。 ”

由于环境资源是典型的公共物品，具有非抗争性和非排他性特征，自然资本的使用和消费过程具有外部溢出性效应，在没有外在的力量（特别是政府通过政策或其他手段）干预的情况下，就会与直接的经济当事人或行为人的成本和收益分离，而形成外部性。

（二）稀缺性的公共物品特征提出了政府干预和配置的要求

稀缺性的客观存在，意味着，一种资源、物品或者服务，不可能满足所有用途的要求，不可能满足所有人的要求，在用途之间和用户之间存在着对具有稀缺性物品的竞争性使用，因此需要通过一定的方式对其进行配置，以实现经济效率。实现这种配置的两个主体，一个是市场、一个是政府。市场通常对私人物品进行配置，而公共物品则因为其所具有的非排他性和非竞争性特征以及产权缺失特征，以及因此引致的外部性问题，使得市场在配置这些稀缺的但是具有公共物品特征的资源方面存在市场失灵的现象。同时，市场本身不具备保护环境的能力，反而经常是环境破坏的动因。由此提出了政府干预的必要性，这种干预可以概括为：为公共物品的管理提供制度框架、制定和执行有效的干预政策以便纠正市场失灵的现象，并通过公共部门的制度安排提供公共物品和服务。

（三）竞争性特征决定了公平配置具有重要意义

环境资源的竞争性，不仅体现在不同的用途间，还体现在区域间、国家间以及不同的代际之间，也体现在不同的利益集团之间。正是由于这种竞争性的存在，使得环境资源通常具有很高的使用者成本，并由于其外部效果的溢出特征，出现了“可持续性”和“不可持续性”的跨边界贸易问题，具有并强化了环境资源所具有的公平性意义。

（四）环境资源的公众性特征，与民众福祉关系巨大

环境资源基础的保存或者破坏，具有行为者众、受影响者众的特征，环境保护和管理与民众福祉和福利关系密切，涉及人民的根本利益。环境保护具有最广泛的代表性。环境保护与人们的生产、生活息息相关，每个国民，不论高低贫富，享受的公共环境服务都是相同的。即使与其他政府部门相比，环境保护部门也是少数几个可以代表全体人民群众利益的部门。从这个意义上说，环境保护工作真正体现代表广大人民群众的最根本利益这一要求。因此，保护生态环境是事关国家利益和安全、保障当代人民和子孙后代生命安全和生存福利、支持社会经济长期可持续发展的根本大计，环境保护因此也成为现代政府实施公共管理的基本职责之一。

任何忽视环境保护基础作用和把环境保护等同于部门管理的做法都可能导致国家利益无可挽回的损失，需要建立国家统一、强有力、超越于任何部门、局部、短期利益的管理体制。

四、产权缺失是环境资源配置市场失灵和制度失灵的根本原因

（一）与外部性相伴的产权缺失引致社会利益冲突加剧

环境经济学的研究成果表明，环境问题的实质是外部性，以及与之相关的产权界定不清所引致的特殊的社会利益冲突。环境权益的冲突，是竞争性环境功能在环境资源稀缺性条件下发生冲突的外在表现形式。这种利益冲突被夏光概括为“生存性环境权益”和“生产性环境权益”⁽²⁾之间的冲突。我们可以发现这种冲突广泛存在于我们的日常生活中，并且，随着中国社会各阶层的分化，具有愈演愈烈的趋势。

（二）“一元化”产权制度排斥了多元化的所有权主体的参与，环境资源无法通过市场有效配置，导致环境管理和政策的边缘化

目前中国的环境资源产权制度具有典型的“一元化”特征，即法律规定了环境资源属于国家和集体所有，个人和其他组织不能成为环境资源产权的所有者。表面上看，我国的环境资源产权制度中的产权主体清晰：国家和集体拥有所有权。但是这种制度安排与市场经济的社会运作方式会产生一定的矛盾，并显现其弊端，按照市场经济制度安排进行运作的行为主体，并不是具有相关的权利、义务、责任的产权主体，或者尽管在实际运作中，逐渐形成了一定的产权主体，但这些主体实际上是处在权利不明、责任不清的状态。这种一元化的产权制度安排，排斥了多元化的所有权主体参与到环境资源领域产权安排中。没有多元化的主体参与，环境资源就不可能通过和借助市场实现其配置。正是由于产权缺失，导致在社会推行市场经济制度的背景下，环境保护脱离了整个社会的制度安排，许多已经出台和制定的环境经济政策以及环境管理目标无法实现，也因为产权界定不清，环境资源的价格无法有效实现，造成了更大规模的环境破坏，并出现了环境管理制度和政策的边缘化现象。

（三）产权缺失导致环境资源市场价格与价值偏离，配置效率低下

由于环境资源产权不明晰，导致环境资源市场价格与其资源禀赋和价值的严重偏离，具有不同价值重要性的环境资源无法通过其相对价格变化借助市场进行配置。同时产权缺失，必然导致外部性溢出，环境资源的市场配置因此必然偏离其有效配置状态，导致具有正的外部性特征的环境资源供给不足，而具有负的外部性特征的活动、产品或服务生产过剩的现象。

五、环境权益是中国实现环境资源公共管理的基础

所谓公共管理，被界定为以公共资源为管理对象，实现公共物品和服务的提供与配置、收入保障或移转、管制或者经济规则的制定与实施。公共管理强调政府通过所掌握的手段，进行公共资源的配置和公共管制，并充分发挥和调动相关利益群体的有效参与和民主决策过程的实现。

（一）产权界定是市场经济条件下对环境资源实行公共管理的基础

环境管理必须解决的两个基本选择问题，一个就是是否需要管理，一个是管理的路径选择，即如何管理的问题。这两种选择都取决于对财产权的界定。环境资源的非市场化或者说在环境资源背离市场经济运作基本条件下所必然导致的环境资源“富聚”现象（张世秋，2007），表明缺乏有效的权益结构，就无法有效通过市场力量保障环境资源效率和公平配置。

（二）利益冲突加剧，提出对环境资源进行权益界定的要求

由于各种因环境资源而引起的利益集团冲突的加剧，使得建立在产权缺失的现行环境管理制度，无法实现公共管理的目标，为政府、组织和个人提供了过多的寻租空间，环境权益是现行管理制度的基础也是现行环境管理制度的薄弱环节，只有有效地界定相关行为主体的权益结构，才能实现环境管理从具有部门利益和利益集团短期政绩目标驱动的模式，跨越部门管理的种种误区，实现环境资源的有效公共管理。

（三）环境权益界定具有内在驱动动因

人类对产权制度的需要是与资源稀缺程度及其要素相对价格的变化有着内在联系的，在环境资源充裕的情况下人们没有为环境资源界定产权的动力，因为无产权的资源其市场价格必然为零，而环境资源在充裕状况下其相对价格也为零。因此，在环境资源充裕的情况下不界定其产权既不会导致其市场价格与相对价格的偏离，也不会导致外部性问题的产生。但是随着环境资源稀缺性程度的提高，其外部溢出效应也不断增强，这种外部性的存在以及价格偏离所形成的外部利润也正是为环境资源产权明晰、产权制度的建立和创新提供了动力。环境资源产权一旦明晰，就能使环境资源的相对价格在市场中反映出来，从而纠正价格扭曲，使外部成本内在化，实现环境资源的优化配置。

（四）环境权益界定，有助于促进多元主体参与环境决策过程

探求环境资源以及与之相关的各种权益关系（环境权益）的有效和公平配置，将是中国环境管理制度变革的基础和核心问题，通过政策体系和政策手段的建立和完善，促使社会经济活动的三类主体：政府、企业、公众有效发挥其作用，并协调和制衡其相互关系是保证环境权益有效配置、环境管理制度创新的重要途径。

六、变革环境管理制度，促进和谐社会建设

面对严峻的环境形势，提出的问题就是：第一，环境污染带来社会经济和人体健康的损害，同时，保护环境意味着具有社会和经济效益；第二，政府和社会应该以何种方式，是一如既往的那种不计代价的方式进行运动式的环境管理，还是依据科学认知，通过民主决策过程，实现对环境的有效管理，包括政府、企业和民众的新型伙伴关系的建立等。

中国正在扭转单纯追求GDP的现象，强调绿色GDP，但是，绿色GDP并不意味着经济的绿化。在快速发展过程中和制度变迁的背景下，中国能否实现经济的绿化，是中国能否实现可持续发展的关键问题。需要思考的是：中国是否存在后发优势，如果想有后发优势，只能跨越式发展。几个问题在于：能不能利用现有制度实现经济的绿化？另外，目前中国这样的制度安排，资源的低价和无价是环境和资源配置低效的原因。生态服务流无法在市场和政府管制下出现，受益者也没有支付，比如流域上游损失的权益没有受益者的支付。由于我们缺失制度安排和强制性指令，导致绿色经济在现有市场经济下，是不具备竞争优势的，那么就可能是一个劣币驱逐良币的过程。

因此，中国未来的环境管理体制和政策的变革的突破点在于：在承认环境资源是一种重要的资产及资本的基础上，通过界定有效的环境权益结构，并将其纳入到市场经济的运作中，借助市场的力量，实现在经济增长的同时不削弱甚至增加自然资本存量，实现环境资源在各个利益主体之间的有效率和公平的配置。其核心应该体现污染者支付、使用者支付和受益者支付的基本原则，促进保护环境的责任与享有环境服务的权利的统一。

为此，需要解决和突破的几个根本性问题包括：

第一，建立环境资源是资产的概念，并将其体现到现实生活、政策制定以及社会经济运作过程中；推进以全社会成本取代以生产成本为基础的产品定价理论研究和实践，强化环境政策的制定和执行，创建一个有利于环境友好的企业和技术的市场竞争环境，改变劣币驱逐良币的现象，压缩占用环境资源的寻租空间。

第二，环境资源是公共物品，具有全民资产而非仅仅是国有资产属性，政府是民众环境权益的代理机构，负有有效管理并增值该资产的责任；环境决策过程的民主化与制衡因此具有重要意义。

第三，在承认环境资源具有资本特性的基础上，从全部资本（即人为资本、人力资本、自然资本乃至社会资本）的角度修正对原有的区域发展比较优势的认识，实现国家范围内的区域功能的有效发挥，改变各地均以经济总量和速度增长为目标的发展模式，而重新思考中国的区域开发战略。从而保护对于全国而言，具有至关重要作用的区域不被破坏。

第四，通过政策手段，纠正市场失灵，实现基于全社会成本的环境资源和经济资源的有效配置，包括一体化的税收制度建设以及环境资源的市场创建等。特别是，需要尽快制定和实施环境和资源税收政策，一方面，促进环境资源的有效配置，扭转低价利用环境资源的现象，促进有利于环境保护的技术创新和增长方式的转变；另一方面，也有助于促进收入—分配的公平性，纠正自然资本的“富聚”现象。

第五，充分发挥政府利用公共财政的收入再分配功能，通过转移支付方式，协调宏观财税政策和环境经济政策，保证那些因为保护了全民环境资产而放弃了经济总量和速度的地区以及团体和个人的利益，进而从实质上和根本上不仅提高环境资源的配置效率，也提高其公平性，起到通过保护环境资源的过程，缩小收入差距，改善社会福利的作用。比如，西部地区作为维系中国整体环境资产存量和自然资本存量的地区，其对中国环境保护和资源基础保护的贡献，应该通过中央政府的财政转移支付机制获得制度上的承认，由此，才可能避免开发过程中过度消耗其本已脆弱的生态系统，并可以通过这种收入—再分配机制，保障西部地区民众的利益。

第六，促进环境服务和生态服务功能的市场化实现，纠正“坐拥绿色、无法变现”的绿色贫困现状，使得生态服务功能的提供者能够像其他物质产品的生产者一样，可以享有其所提供的服务的回报。

此外，如下几个方面的转变将会是非常重要的，应该纳入环境管理制度变革的议事日程，其核心是建立中国环境污染预防与控制的长效机制。

第一，末端管理到全过程管理。即从关注环境问题的控制与治理，到从对经济和社会发展战略以及产业结构和产业布局到环境损害的控制和修复的全过程的监管和调控。需要强调利用资源税和环境税等手段，为自然资源和环境容量资源的配置提供适宜的价格信号。

第二，从单一污染物到多种污染物联合控制战略。不仅关注SO₂、颗粒物、NOx等，还要同时根据其他的污染物，比如重金属等，以及具有全球影响的污染物和物质，比如POPs和温室气体等，制定多种污染物的控制战略。通过多种污染物控制，有助于社会制定长期的环境管理战略，并有可能因为这样的战略实施，从长期而言，获取多种污染物联合控制所可能产生的共同效益。

第三，从属地管理到区域管理的转变，从而通过区域联动实现区域环境与发展的成本共担、效益共享。

第四，调控手段，从行政命令到依法行为、依法行政、行为激励等多种政策手段的组合。

第五，通过定价政策，致力于利用市场的长期的制度建设，包括税收/排污权交易、环境补偿和生态补偿等；需要资源和环境的定价问题，环境税和能源税、资源税，这个问题如果不解决的话，难以有有效率和公平的制度。只有这些税收政策的实施才有经济增长方式的转型。

第六，从单纯依靠政府或者完全由政府主导，到政府—企业—消费者的合作和相互制约关系的建立。从自上而下的决策方式，向自上而下与自下而上相结合的方式转变。同时，特别需要强调的是政府的责任，有了负责任的政府，才可能有负责任的企业，同时，也才会有效推进消费为环境负责的理念。

参考文献

张世秋：《环境资源配置低效率与自然资本“富聚”现象剖析》［J］，《中国人口、资源与环境》2007，17（6）。

【注释】

(1)张世秋，北京大学教授，北京大学环境与经济研究所所长，北京大学环境科学与工程学院副院长。

(2)人类享有适宜生存环境的权益，称为“生存性环境权益” ；人类享有利用环境发展生产以增进自身福利的权益，称为“生产性环境权益” 。