旅游景区管理制度变革

四、旅游景区管理制度变革

1.成功实施变革管理的前提

成功地实施变革管理需要具备一些前提条件，包括：

（1）目标明确；

（2）奉献精神；

（3）对商业环境的准确把握；

（4）熟练的员工管理；

（5）资源充足；

（6）敏感的变革管理。

表9.2是由开放大学（Open University）在莱文（Lewin）研究成果的基础上修改而成的变革过程一览表。这个表格的实用性很强，可应用于景区的变革管理中。

尽管变革管理存在着种种问题，但还是能够列举出许多景区进行的大变革及无数每天都在进行的小变革的成功范例。譬如，英国的切辛顿动物园就曾经被非常成功地改造为生意兴隆的切辛顿冒险世界。这个战略性的变革旨在开拓迅猛增长的主题公园市场以及实施多元化经营，以便摆脱在这个公众越来越关注动物保护的时代完全依赖动物的做法。

表9.2　旅游景区变革过程一览表

续表

资料来源：根据John Swarbrooke.The development and management of visitor attractions.（2006）整理。

2.成功实施变革管理的方法

（1）适度集中景区行政管理权

景区是集中了各种产业要素的空间单元，其内部要素的多元性决定了景区管理的边缘性与复杂性。目前我国景区存在管理条块分割、多头管理等问题，其根本原因也是景区内部要素的多元化。为了优化景区管理制度，提升景区管理的效率，首要的工作是打破管理权限分散、管理机构多头的现状。而景区管理的经验也表明，强化跨部门、跨行业、跨地区的协调管理力度，是实现景区管理健康发展的基本保证。因此，集中景区行政管理权就是要改变目前大多数景区面临的多头管理的弊病，将原先分散在各个部门的景区宏观管理权限集中起来，对景区实施统一管理。从这个意义来看，集中景区行政管理权实际上是对景区外部管理机构的整合。主要途径如下：

·集中区域内部的管理权

对于处于一个行政区域内的景区而言，其面对的主要问题就是景区管理机构过多，景区决策过程中无所适从。对于该情况，景区管理机构应采取“就低不就高”的原则，将各种管理的权限集中下放到最基层的政府部门，并由政府部门指定或成立景区管理机构对景区实施统一的行政管理。

实际上，早在1985年国务院就颁布了《风景名胜区管理暂行条例》，其中第5条明确规定，风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划、建设。风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。设在风景名胜区内的所有单位，除各自业务上级主管部门领导外，都必须服从管理机构对风景名胜区内的统一规划和管理。”根据这项规定，各地方相继制定了一些地方性法规，并根据具体情况设立了景区管理机构。然而，由于缺乏法规的实施细则，在实际执行过程中，景区的管理权限并没有真正集中到景区管理机构，而是分散在各个政府职能部门内部。这些部门之间协调机制的缺乏，导致了其对于景区权利的争夺行为。

因此，对于属于同一行政区划内部的景区，应严格按照相关法律法规的要求，建立综合性的景区管理机构，如景区管理委员会，并赋予其县级人民政府的职权，成立景区综合执法部门，将公安、工商、物价、税务、城建、交通、路政、林业、环保、质检等职能由景区综合执法部门统一行使，并由政府对其执法行为实施监督。这样一来，各种管理职能可以得到有效的协调，景区的管理效率也能得以有效提升。

·集中跨区域的管理权

对于那些跨越不同行政区的景区而言，由于行政区间的管理主体上的差异和利益冲突而造成景区人为分割、重复建设、恶性竞争等现象较为常见。如位于湖北、湖南和江西三省交界处的黄龙山景区跨越了湖北和湖南两个省域，同样的一座山头，在湖北被称为黄龙山景区，在湖南则被称为幕阜山景区，两个景区之间具有良好的通联性。但是，正是由于上述两个景区分属于不同的管辖区域，在景区资源开发和市场营销上，两个景区互相竞争，对资金和客源市场形成了强烈分流效应，大大影响了两个景区的发展。假如两个景区能够携手共同开发资源，共同拓展市场，该景区必定能实现资源的优化配置，取得较为理想的经营业绩。可见，景区跨区域的管理对其发展十分重要。这类景区的行政管理往往受制于不同管理主体间的利益冲突，因此，对跨越行政区域的景区只有通过第三方来进行管理才能避免“本位主义”的弊端。

国外较常采取的方式是由国家政府出面组织成立相关的管理部门，专门负责对这类景区进行管理。如美国国家公园均由内政部的国家公园管理局统一管理。国家公园管理局下设10个地区局，分别管理各地的国家公园。各国家公园设有公园管理局具体负责本公园的管理事务。国家管理局、地区管理局、基层管理局三级管理机构实施垂直领导，与公园所在地的政府部门没有业务关系。这种管理体制职责分明，工作效率高，避免了与地方政府产生矛盾，也没有产生互相争夺利益的事情。因此，我国也可以由国家旅游局出面成立相应的管理机构，并设立独立体系的下级机构对各跨区域的景区实施管理。

（2）构造现代企业型经营主体

景区作为一个旅游企业需要具有独立的经营主体，为此，景区需要将传统的政企不分的经营主体转变为以现代企业制度为基础的独立法人，实现景区的市场化经营。所谓企业制度是指以产权制度为基础和核心的企业组织和管理制度。现代企业制度则是指在世界范围内为人们所共识的，适应市场经济体制需要，体现企业成为独立法人实体和市场竞争主体的要求而确立的制度规范。

构建一个真正意义上的现代企业型经营主体，旅游景区应进行下列调整：

·建立景区的企业法人制度

法人制度是现代企业的主要特征，该制度是指景区具有依法享有法人财产的权利。法人财产的界定又是以建立明晰的企业产权制度为基础，即在产权明晰的前提下，景区拥有对自有财产的处置权。只有明确了景区所拥有和能处置的财产，才能真正明确景区经营盈亏的主体身份，才能让景区形成自主经营和科学合理配置资源的管理机制。建立景区企业法人制度是构造现代企业型经营主体的首要条件。

·完善景区责任制度

景区在经营管理中主要扮演了三种角色：其一是作为景区资源的经营者，旅游景区要对资源的完好程度和可持续利用负责；其二是作为景区开发投资的对象，景区要为投资者资产的保值增值负责；其三是作为旅游产品的提供者，景区还要最大可能地为旅游者以及景区所在的社区负责。尽到上述责任，应将上述责任进行细化分解，最终形成完善的景区责任制度。

·科学选择并实施组织重构

科学完善的组织领导制度是现代企业制度的重要组成部分。现代企业的组织制度的基本形式是公司制，其基本的领导体制是公司董事会领导下的总经理负责制，然而具体到管理组织形式则有多种模式可供选择。常见的组织结构有直线式的景区组织结构、职能式组织结构、事业部制组织结构及矩阵结构。

·完善并优化景区内部管理制度

内部管理制度也是现代企业制度的重要内容之一，现代企业的内部管理制度包括劳动制度、人事制度、分配制度、财会制度等一系列的内容。只有在景区内部形成了完善的规则和制度，工作人员才能按照制度行事，景区的经营管理才会有序进行。因此，在构造景区经营主体时，还应建立起完善的内部管理制度。

（3）明晰景区产权的分配关系

一般而言，旅游景区内的产权关系可以按照资产的类型分为两个层面。所有权归国家或全民所有的旅游资源是景区内的国有型资产，一般只能出让其经营权，而所有权和管理权则归政府所有。而那些景区内的其他与经营管理相关的经济资源则属于经营性资产，其产权可以实现完全转移，即将其产权完全转让给景区的经营管理者，实行企业化经营。

旅游景区经营权和所有权的分离，可以解决旅游开发及保护过程中的政企不分问题及资金不足问题，从而促进旅游资源开发与保护的良性互动。但是，在体制、法规不健全的情况下，产权分离后可能会出现违反可持续开发原则的经营管理行为。经营管理者借助其拥有的景区经营权对景区资源的所有者权利加以侵害。为此，在实施景区产权关系重新分配时，应借助公正、科学的方法和程序，如景区经营权拍卖等形式对旅游景区经营者进行遴选，以确保信誉良好的国内外企业取得景区的经营权。而景区在经营过程中，景区产权的主体还应依法对经营者的投资与经营行为予以有效的监控和帮助，以保证资源被合理使用。

近年来，旅游景区的产权分离工作已经在四川、湖北、湖南、山东、山西、福建等省的部分景区相继展开。如2001年，四川省出让包括世界自然遗产九寨沟在内的10大著名旅游景区及100多个旅游景点的经营权；四川省雅安市把碧峰峡省级风景区50年经营权转让给民营企业成都万贯集团；湖南省张家界市将黄龙洞景区50年经营权转让给北京通达集团。这些景区经营权的转让为景区产权关系的明晰提供了借鉴。总体来看，目前的景区经营权转让的方式主要有以下几种：

·整体租赁模式

整体租赁模式是目前国内景区经营权转让过程中最为常见的模式，是指将景区一段时期内（一般为30～50年）的经营权按照一定的价格租赁给某个或几个非国有独资企业共同经营的形式。在整体租赁模式中，景区的经营权、所有权完全分离。经营权归租赁的企业所有，主要负责景区内资源的开发。所有权则归当地政府所有，负责对景区资源的保护。按照租赁企业的类型又可以分为民营企业租赁（如四川碧峰峡景区、重庆芙蓉洞景区、桂林阳朔世外桃源景区等）和上市公司租赁（如黄山风景区、峨眉山风景区等）。

·整合开发模式

整合开发模式是指景区的经营权出让给国有独资旅游企业集团，由该企业对景区实施企业化经营管理以及资源开发和保护，同时景区的所有权归政府所有。在该模式下，企业集团能够根据市场的需求全面整合所能运用的资源，通过整合开发实现景区的快速发展和带动景区所在区域的经济发展。实施整合开发模式的景区如陕西华清池由陕西旅游集团公司开发经营，海南天涯海角由三亚市旅游投资有限公司经营等。

·自主开发模式

自主开发是指景区由拥有所有权的主体进行开发和经营管理的模式，在该模式下，景区实行的是非企业化管理，经营的主体为景区主管部门或主管部门的派出机构。此时，景区的所有权与经营权、开发权与保护权对外统一，对内则实现一定的分离。如景区管理职能、经营职能、开发职能、保护职能等分别由不同的部门和机构来承担。这样的景区如北京故宫和颐和园、江西龙虎山、山东蓬莱阁、重庆四面山等。

（4）营造健全的政策法规环境

景区管理制度的创新是新时期下的新课题，其中必定会涉及相关机构的利益。为了保证景区管理制度改革的顺利进行，取得预期的效果，国家和地方政府还应制定相应的配套法规和政策，原有法规和政策中对管理制度创新有阻碍的条款应进行修正和删除，同时，对景区管理制度改革创新中可能出现的问题应制定详细的实施细则。健全的政策和法制环境对于景区管理制度的改革和创新具有重要的意义。