原因及解决策略探究

透视中美农产品贸易争端:原因及解决策略探究

向　锦

华中科技大学

摘　要:农业部门是国民经济的基础部门，农业的发展对国计民生有着长远的战略意义，所以各国之间的农产品贸易争端很难避免，研究农产品贸易争端就很有现实意义。本文着力分析了中美农产品贸易的现状、特点、原因，并相应地提出了几点农产品贸易争端的解决方略，以期为中美之间农产品贸易争端提供借鉴。

关键词:农产品贸易　原因　解决对策

一、导　言

随着经济全球化和一体化的发展，农业作为国民经济的基础性产业，如何参与国际竞争，如何正确处理我国对外农产品贸易中遇到的争端问题，已经成为理论界关注的焦点。至2005年，按照我国入世在农业方面的承诺，我国加入世贸组织后的三年过渡期已经结束。面对新的环境，正确处理我国农产品贸易中遇到的越来越多的贸易争端，是我国农业迎接新挑战的关键所在。因此，对农产品贸易争端的研究对我国的经济发展有很大的现实意义。

鉴于农业在国民经济中的重要性及战略地位，各国都纷纷对农业实行各种保护性政策，如关税和补贴，以提高农产品在国际市场的竞争力。中国劳动力丰富，农产品价格低廉，凭借着这个价格优势，我国农产品的出口旺盛，成逐年上升趋势。但是，我国价格优势在逐渐丧失，我国农产品出口面临着越来越激烈的国际竞争，有来自与中国发展阶段相同的其他发展中国家相似出口贸易产品的挑战，也有来自发达国家的出口农产品市场的激烈争夺。目前，三农(农业，农村，农民)问题成为我国经济发展的焦点问题。但是，由于传统观念长期不承认农业问题同样也像工业一样是一个应当特别对待的问题，尤其在国际贸易中，农业排列在后序，国际竞争力不强。从1993年到2002年的中国农产品比较优势指数可以看出，我国的农业竞争力在逐渐减弱(见表1)。

表1　中国农产品显示比较优势指数

资料来源:根据《中国统计年鉴》1993～2002年，《国际统计年鉴》2002年数据计算得出。

虽然我国农业竞争力在逐渐减弱，但随着我国不断融入一体化的全球经济中，中美农产品贸易一直不断增加，特别是在20世纪90年代后期，两国的进出口都有大幅度的增长。2003年1～10月，两国的贸易额达55亿美元，其中中方进口38亿美元，比2002年增长84.5%。美国农业部的资料显示，在美国农产品出口去向中，中国已从1992年的第16位上升到2000年的第6位。中国农产品对美国的出口也从1992年的5.6亿美元增加到2000年的11.5亿美元。在美国的农产品来源排名中，中国从1992年的第11位上升到2000年的第4位。中美农产品贸易结构方面，美国主要向中国出口粮油产品、肉类产品及最近上升的饲料产品，中国主要向美国出口水产品和园艺产品。

二、中美农产品贸易争端的现状

由于我国的农产品达不到美方制定的严格的强制性技术标准，很多产品被拒之门外。我国的猪肉、牛肉无法进入美国，而诸如龙眼、柑橘、苹果、香蕉等水果也因达不到美国所制订的商品标准而不能对美国进行出口。

1995年，美国食品和药物管理局以保护动植物物种为由对我国的虾类制品实行“自动扣留”，原因是我国的捕捞船上没有装海龟逃生装置，危害了海龟的生息。2001年，中国政府公布了关于转基因产品(Genetically Modified or GM)进口的标识的规定，中断了大部分来自美国和南美的Soybeans的GM种子，美国对中国的转基因产品进口要求很关注，认为中国政府公布的规则是不确定的，省略了将要控制的细节，操作上留下了许多中国对生物新产品要求的不确定性，美方为满足中国进口的要求，需要标出很高成本来获得进口安全许可证书和进行检测。2002年，我国公布了《农业转基因生物标识管理方法》，规定中国市场出现的转基因作物都必须进行明确标注，以区别于基因作物。美方认为中国的《农业转基因生物标识管理办法》已大大超出了保护消费者健康的范围，双方就此问题发生摩擦。

另外，中国目前要发展肉类食品，由于土地少，不能大量种植家禽饲料，需要依靠进口。而美国是主要转基因饮料出口国，美方认为如果中国坚持强烈的对饲料产品进口要求标识和微量标准中国的这种不确定的生物产品政策，将会限制饲料进口，影响其出口额的增加，减少其贸易利得。

中美两国的另一个大的争端(同时也带来矛盾)是在进出口统计数量上。在1990年以前，中国对美国的出口是经第三国或地区(一般是通过香港)，美方估计其80%的进口来源于中国，但中国统计数据却是60%。原因是美国把从香港转移到美国的中国产品统计于中国，中方认为从中国出口的货物在第三方增加进口价值(估计增加了29%)不能算到来自于中国的进口。美国出口到中国的货物也是通过第三国或地区，但通过第三国或地区的出口只占美国对中国出口26%，所以中美双方在统计上差异很小。另外，还有一个问题是两国统计方式不同，如美国在进口计算上包括了运输成本，而中国不包括。此外，有些货物贸易由于方式、种类等的不同，是否包括在统计中，两国的做法也不一样，这也是导致差异(或矛盾)的一方面原因。

三、中美农产品贸易争端原因的深层次分析

农产品贸易虽然已经向着自由化方向迈进，但由于农业在贸易国的特殊地位和政治经济的需要，农产品贸易保护依旧客观存在。农业在一国的政治经济中处于特殊地位，它与一国的安全息息相关。任何国家对于本国需要的产品，都不可能完全依赖进口，尤其是粮食，更不可能完全依赖进口。对于本国需要的特殊农产品，即使生产成本远远高于进口的代价，但仍然要保持相对独立的供应，避免过分依赖进口，因此，贸易保护与争端的产生便具有必然性。

对于中美之间来说，中国的农业发展要突破瓶颈，使农业发展跟上国际化、全球化进程，就需要不断融入世界一体化经济，需要进一步寻找国际市场，以获得进出口的外汇数量的平衡，以提升农业国际竞争力，这也是中国目前的客观需要。因此，体现在中美两国贸易活动中，中国需要美国为其开放具有竞争优势的商品市场，而美国同样需要中国开放给它们所需要的市场。虽然通过国际贸易，中美两国互为弥补，但是各国从自己的利益考虑，又会在贸易中产生矛盾。中美贸易的争端原因是多方面的且具有层次性，下面按外部原因和内部原因两方面进行剖析。

(一)外部原因

1.世界农产品贸易不平衡

自然条件，如地理条件、地质条件、资源状况、气候和国土面积的不同，导致了国际分工的差异。并且，农产品的地域性非常明显，农产品的生产几乎无法转移工厂的位置，因而也无法通过在目标市场生产来绕过进口限制。当各国对农产品采取各种保护措施，而出口商无法通过“厂地转移”绕过壁垒，就很容易引起贸易争端。

两国经济实力存在很大差距。一国的实力对国外贸易发展具有重大影响。一方面，一国经济实力越强，其政府就越能够通过在资本市场、补贴、生产标准、竞争条例等方面的政策直接提升一国企业、产业的国际竞争力，从而使得本国产业在国际市场上处于有利地位。另一方面，贸易协议和WTO规则都是建立在发达国家利益的基础上的，国家实力越强就能使得协议和规则更有利于自己，造成对弱势国家的不公平待遇。

国家间经济发展的不平衡，独立的民族国家的存在，以及对国家利益和民族利益最大化的追求，贸易各方的经济利益冲突是产生贸易摩擦的根本原因。由于农产品贸易的主要贸易伙伴之间的农产品结构、进出口结构的高度相似导致农产品贸易竞争是一种“零和竞争”，而不是正和竞争，一国占领或扩大了某些农产品市场，其他国的出口就会减少。因此，每个国家为了发展本国的农业就会为农业发展提供各种保护和支持政策，从而加剧了农产品贸易的同构性，使各国间的农产品贸易竞争更加激烈。贸易争端就是各国利益冲突的具体表现形式。

2.世界经济的整体形势影响各国贸易

在经济的繁荣期，各国间的贸易繁荣，贸易争端较少。但现阶段，世界经济复苏缓慢，不确定性增加，国际市场萎靡不振导致新贸易保护主义抬头。美对伊拉克的战争及“9·11”事件对美国经济造成了很大的打击，日本和欧洲的经济也没有什么起色，这些都导致了贸易保护主义的盛行，特别是各国对农产品贸易保护的加强。

3.农产品市场已达到饱和

世界传统农产品买方市场初步形成。一方面，欧美发达国家率先完成了农业现代化，并实现了规模化，使全球农产品总产量迅速增加。同时，世界市场对传统农产品的需求收入弹性较小，需求相对稳定，使农产品市场趋于饱和。另一方面，传统农产品技术附加值低，与进口国产品具有同质性，属于替代性竞争产品而不是互补产品，都坚持保护本国产品的市场份额，即使本国农产品没有竞争力，大多数国家也不愿意放弃农业。在买方市场态势下，进口国(买方)拥有谈判优势，所以很容易制定苛刻的贸易条件来压抑进口商品，从而引起贸易争端。

4.不同国家对WTO协议内容有不同理解

一方面，WTO协议不可能面面俱到或者十分详细，这必然导致各成员对WTO协议本身存在不同的理解和解释，各成员都认为自己的理解和解释是正确的，这样一来，各成员间的贸易纠纷就难以避免。另一方面，农产品贸易制度本身存在缺陷。动植物检验标准(SPS)存在不合理规定。国际社会没有一致的SPS标准，而是由各国自行制订SPS标准。由于发达国家在经济和科技方面都具有优势，它们的SPS标准总是高于发展中国家，并且利用它构筑成了牢固的“绿色壁垒”，从而导致贸易争端的不断发生。在贸易争端解决程序与规则方面，WTO争端解决程序包括磋商、斡旋、调解和调停、成立专家小组、上诉审议、裁决的实施6个阶段。争端解决时间较长，效率低。一些国家利用争端解决程序复杂、解决周期长的特点，故意制造贸易争端，达到临时保护本国农产品贸易的目的。现行的全球多边贸易体制并不完善，世贸组织对发达国家的贸易保护主义的约束力是十分有限的。

(二)内部原因

1.我国有关进口农产品的部分政策引起其他国家的不满，容易遭到其他国家的报复，从而引发我国农产品出口贸易争端。(1)有关市场准入的政策。我国的进口限制政策与WTO倡导的“关积化”不完全吻合，关税措施在我国长期不被作为主要的进口限制措施(并且在实际征管中也存在诸多漏洞)，对重点农产品贸易的管理主要是通过非关税措施实施的，如粮食、棉花、油菜籽、玉米等，由于我国行政体制的独特性，分配配额的方式、程序等可能与资本主义市场经济国家的要求不尽相同，再加上这类大宗农产品比较敏感，因此在这方面引起他国不满也就难以避免。(2)有关SPS的政策。一般来说，我国是发展中国家，在各种技术标准、环境标准、产品标准等方面要落后于发达国家。也就是说符合发达成员标准的产品通常也能够达到我国的标准。可出于国家农业生产安全和人民生命健康的考虑，必须坚持严格的进口动植物卫生检疫。然而我国的海关检疫手段较差，检验的程序较为复杂，在技术能力的限制下，技术标准的设定也有武断甚至不尽科学之处。

2.我国出口的农产品价格与质量的问题。一方面，一些外贸企业为了完成出口指标，对出口产品价格很低，并且存在出口企业压价的情况；还有企业为了拿到出口补贴，即使在没有利润的情况下也对外销售，造成不规范的定价行为；另外，企业间甚至还出现了知识产权侵权等问题，这些问题相互交织在一起，导致了农产品贸易摩擦问题的频繁出现。另一方面，出口农产品质量竞争能力低，并且检验检疫技术落后。我国的农产品生产标准、质量标准和技术标准等，远远落后于发达国家，我国生产的许多农产品难以达到发达国家的质量和技术要求，致使我国出口到发达国家的农产品经常受阻。

3.我国农产品出口结构失衡。一方面，产品结构失衡，特色产品少，竞争性产品多。我国出口的农产品多为劳动密集型，附加值很低。另一方面，市场结构失衡，市场风险集中。目前我国农产品的出口市场主要集中在美国、欧盟和日本，其他市场则很少。并且，在单个市场上出口品种单一，很容易引起进口国的价格下降，招致进口国的紧急限制或反倾销调查。

4.各项标准和统计方法与贸易伙伴不接轨，成为引发贸易摩擦的另一个主要原因。由于我国建设市场经济的时间不长，尤其是同西方发达国家相比，我们的制度、体系等很多方面都很落后。而国际现行的规章制度又是由发达国家制定和主宰的。这种同国际标准不接轨的情况不仅仅存在于我们的技术标准方面，同时在知识产权保护等涉及国际贸易的众多领域均有表现。这些都增大了我们同贸易伙伴发生贸易摩擦的几率。

5.企业的自我防护意识差、预警机制不完善，也没有强有力的贸易争端解决措施。出口企业欠缺敏锐、通畅的信息捕捉、分析和传递系统，对国际市场上的竞争对手远未做到“知己知彼，百战不殆”，致使我们竞争手段单一、国际营销谋略不足。更重要的是，由于对国外市场的动态了解不及时，即使在国外企业或行业中介组织已经决定或表现出对我们某种出口产品的关注，并可能付诸调查、决定立案之时，我们的企业仍不改原有的出口战略，继续大量涌入出口市场，使自身陷于被动地位。另外，我国企业在国际化经营方面还很不成熟，具有明显的“扎堆”倾向，企业缺乏行业自律，出口秩序混乱也是造成现状的原因之一。企业和国家相关方面，对自行解决国际贸易争端也缺乏更为有效的手段和方法，国家相关部门和行业、企业的合力聚集不够，这也加重了我们在贸易摩擦中的损失。

6.来自美国国内的原因。美国政府在国际贸易中时常采用双重标准，一方面要求别国开放市场，另一方面，则加大对别国产品进入的封锁。另外，政府受到国内农业利益的集团压力，出于国内政治经济利益的某种考虑，修改或调整其农业政策，这种政策的调整可能会改变原有的利益分配的格局。如果是对本国农产品实行某种保护，或对进口农产品实行某种限制，必然引起出口国的不满，引发贸易争端。

四、农产品贸易争端的解决策略

到2005年为止，中国加入WTO已有4年时间，但申诉到WTO的案件只有1起(2002年的美国钢铁保障措施案)，总是在抱怨其他国家违反WTO的规则，却不愿意诉诸WTO争端解决机制。我们应该改变消极的观念，采取积极的应对措施，利用各种国际条例来保护自己的合法利益。在积极利用各种国际争端解决机制的同时，要采取各种措施重点对内发展农业，提升我国农业的竞争力。

(一)企业和政府对贸易摩擦应采取的策略

1.提高我国农业的国际竞争力

实现农业产业化经营，这是提高农业国际竞争力的前提条件。提高我国农业国际竞争力的根本途径是科学技术，因此我国要加强农业科技的研究与转换工作，实现农业生产现代化。另外，农业在追求最大的经济效益的同时也要追求可观的生态效益和可持续发展，因而现代农业生产应该建立在资源的合理有效利用和可持续发展的基础之上，建立在无污染、无公害、健康安全的基础之上。因此，农业科技进步的方向是以生物技术、生态技术为主的科学技术。

(1)提高我国农产品的质量，使我国农产品在贸易中以质取胜而不是以价取胜

立足于从通过提高生产效率，降低生产成本，提高农产品附加值，提升我国农产品的质量从而提高农业竞争力，从根本上实现保护我国农业的目的。大力推进“无公害食品行动计划”，加快畜产品无规定病疫区建设，使畜产品的质量尽快达到发达国家的卫生环保标准，提高农产品质量安全水平和国际竞争力。在劳动力密集的低档次产品方面采取调整措施:运用经济和法律手段淘汰一批动作不规范、加工增值少、管理漏洞大的加工贸易企业，使畜产品的整体质量水平上一个层次。

(2)抓住入世机遇，大力推进农产品出口结构的调整

农产品出口结构既包括出口的产品结构，也包括出口的市场结构。合理的出口结构既能够获得更多的利润，又能分散出口的风险，更能有效规避贸易争端。

从长远的观点看，优化农产品出口的产品结构应采取有效措施鼓励种植和养殖绿色农产品，大力发展有机食品产业。我国有机食品的发展有十分巨大的潜力，国际市场对这些产品的需求量也很大，但现阶段我国的有机食品生产还远远不能够满足国外市场的需求，所以发展空间很大，这不但可使农民从中受益，而且还可规避环境壁垒的影响。其次，应该增加出口产品的多样性，以特色取胜。企业应大力开发一些适应地区的独特气候、在其他国家难以生长的产品和有中国文化特色、深受国外居民喜爱的产品。同时，要实施农产品品牌战略，这既有利于国外消费者了解中国农产品，增强消费者的信任度，扩大农产品出口，又有利于处理农产品贸易纠纷，避免一些国家对我国农产品的全面封杀。

优化农产品出口的市场结构，实施市场多元化战略可以避免出口市场的过度集中。积极开拓新的市场，分散贸易风险，主动细分市场，避免本国产品恶性竞争，一是巩固传统市场。目前，我国农产品的主要出口市场是亚洲市场，企业要建立较为固定的营销渠道和网络，稳定并提高出口数量，但要重视贸易平衡，掌握好价格水平，防止反倾销案发生。二是大力开发新兴市场，注重改善出口商品结构和做好广告宣传，引导当地形成一些新的消费习惯。

2.政府应采取的应对策略

(1)政府应迅速改变“非市场经济国家”这一状况

虽然中国加入WTO了，但是在前15年内美国仍然可以把中国当非市场经济国家来看，根据WTO的《反倾销协议》，美国将用“替代国”类似产品的国内价格而不是我国国内价格来比较，这样导致美国对反倾销条款的滥用，使我国在贸易中处于不利的地位。要想让世界承认我们是市场经济国家，我们就得严格按照市场经济的国际惯例办事。

(2)强化政府对农产品出口的服务功能

政府应在WTO农业协议框架下，加快农业贸易管理体制改革。作为WTO的成员之一，我们应该而且必须遵守中国入世的有关承诺，并根据承诺内容完善我国的农产品贸易管理体制。我国今后可适当放宽农业贸易政策，但贸易政策的保护作用必须由过去的收效甚微甚至无效转变为合理、有效。因为过去那种过度的边培保护(如:高度税率、从紧的关税配额等)不仅无助于解决国内主要农产品的供求平衡问题，而且还将影响国内有竞争力的农产品得到比较宽松的出口环境。政府应设计合理的关税结构和配额幅度，增加关税配额分配的透明度，公平和净化贸易环境，遵循国际农产品贸易运行的基本规则。同时，尽快建立起对农产品、流通、SPS(动植物检验检疫措施)、内贸、外贸进行统一协调和管理，且政策透明、管理科学高效的农产品出口管理体制。

加强出口宏观管理，加大整治出口贸易秩序的力度，防止低价倾销行为。要通过法律法规，政策导向手段来引导和调节对外贸易活动，对出口产品配额招标和许可证管理，建立符合国际规则的出口管理体制，使外贸出口走上统一化、规范化、科学化和法制化轨道，维护出口贸易秩序。

(3)积极发挥政府的宏观调控职能

政府要利用自身信息和资金优势，认真研究国内外农产品市场动态，及时为企业、农户提供准确信息预测情况以及资金支持，避免微观经济主体盲目扩大生产、某种产品往某一个国家一哄而上的局面。

调整国民收入的分配格局和农业投资结构，增加农业支持总量。加强政府对农业科技的投入，从直接组织科研开发转向宏观调控、政策引导、优化环境、财力支持上，改革科研体制，引导地方、企业加强科技创新；改善农业生产条件:加大基础性、公益性科研投入，建立良性的投入机制，加强农业生产性设施管理，推进农业结构调整，建立优质出口基地。

改革补贴方式，实施直接补贴。扩大农业协议中的绿箱政策范围中的专项生产补贴，建立重要农产品生产的直接补贴制度，在允许的规模(比例)内采用“黄箱”补贴政策，建立在大宗农产品问题供大于求情况下，国家农产品的保护性收购制度或反周期补贴制度。

集中力量发展优势行业，保护可能将来成为有竞争优势的幼稚行业，将比较优势变为竞争优势。进行专业化生产，形成规模经济，发展产业内贸易。在农业主体的培养上坚持组织化，企业化。中国农业市场主体组织化程度很低，是农产品市场竞争能力弱的一个重要原因。

(二)灵活运用世贸组织争端解决机制的方法策略

研究和运用新游戏规则，积极应对国际贸易摩擦。全面地研究与争端有关的事实与法律问题，制定切实可行的方案和计划，充分利用协商、调解、调停等自愿性解决方式，并积极发展同WTO秘书处、专家小组、上诉机构等部门合作关系，以谋求在争端解决机制中的有利地位。

贸易标准国际化。在我国贸易标准的制定过程中，国家WTO/ TBT咨询中心要加强对国外标准的搜集研究，掌握国外技术标准的制定及修订工作。没有标准的方面要采用国际标准，已有标准但与国际标准不符的要及时转换为国际标准，同时在我国具有优势的领域内要参与国际标准的制定，努力将国家标准或行业标准提升为国际标准。

设立专门WTO争端政府交涉机构，集中负责受理我国企业提起的对外申诉，包括调查、取证等，同时也代表我国企业应诉。当我国作为申诉方时，该机构应根据具体情况决定请求被诉方撤消被诉措施，或要求其提供补偿，或根据我国的实力要求报复授权；当我国为被诉方时，该机构应认真研究争端解决报告，根据我国被诉措施的重要程度和申诉方提出的补偿要求及准备报复的手段和程度作出合理的决定，使我国与其他成员间的贸易争端解决得以迅速有效地解决。

建立官民分工协作体制。明确WTO解决机制不是“民告官”而是“官告官”的场所。国内的企业如果在国外遇到不公正待遇，不能直接诉诸WTO，而只能把自己的情况反映给政府有关部门，由政府有关部门去WTO申诉。企业一定要全面及时地向政府反映情况，有关部门也要加强对企业信息的沟通和引导工作，尤其要重视发挥各种行业组织的桥梁纽带作用。

建立完善我国技术贸易壁垒的防御体系和完善认证制度。目前技术性贸易壁垒已经取代配额、许可证等非关税壁垒而成为贸易保护的主要手段。我国作为世界最大的发展中国家，在产品质量、技术水平和检验能力方面与发达国家存在差距。我国目前出口主要集中在纺织品、机电产品、农产品领域，这也是技术贸易壁垒集中的领域。因而，为了打破发达国家以技术优势和法律手段对我国实行的技术性壁垒，应加快技术创新，建立我国的技术贸易壁垒的防御体系和完善我国的认证制度，加强国际技术合作，建立与国外权威认证机构的相互认可机制。

实施人才培养战略。一国专业人员的业务水准、专业素质影响争端案件的成功率。熟悉多边贸易规则内涵和多边贸易谈判及争端解决机制，具有较强的应变能力的高素质人才在贸易争端中的胜出机会要大。我国刚入世不久，精通WTO规则的专门的法律人才缺乏，因此我国要加大力度鼓励和培养这方面的人才，为将来在贸易争端中取胜提供保障。

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