周某某不服溧阳市人民政府注销土地承包经营权证决定被驳回案

【裁判摘要】

土地使用权的流转并不改变农户对集体土地原始的承包权利。农户在第一轮承包中享有的承包权在第二轮承包中继续保持稳定，在二轮承包中需要对土地承包经营进行调整的，调整方案须经村民大会或村民代表三分之二以上成员同意，并报相关政府主管部门审批。以流转方式获得承包土地一定年限内使用权的一方，仅属土地承包经营权的受让主体，颁证机关为其颁发土地承包经营权证，属发证对象错误，颁证机关有权进行自我纠正，注销该土地承包经营权证。

原告：周某某。

被告：溧阳市人民政府。

原告周某某诉称：原告系别桥镇两湾村委周家湾村村民，自1981年起参加本村集体土地承包。20世纪80年代原告与其他农户联营承包了本村低洼抛荒地芦湾塘片区土地，开挖成鱼塘从事渔业养殖。1997年首轮承包期满时，村委将鱼塘统一收回，并重新分户发包，当时村民均知情，从未提出异议。1998年9月被告经审核向原告颁发了农村集体土地承包经营权证书。自1997年以后，原告承担了所涉承包土地应缴纳的各种税费、定购粮食等，各种上交款项均由村委收取，不再与周家湾的农户有任何关系。被告称其在不知情的情况下，未经农户同意将仍享有家庭承包经营权的鱼塘土地登记在原告名下，与事实不符。农户对二轮承包时分户发证不仅是知道的，而且是认可的，否则所有的税费仍应由他们自行上交。被告在基本事实尚未查清的情况下认定周才庚等30户农户的承包鱼塘77.1亩被登记到原告名下，是完全错误的。1999年3月11日，原告与发包方周家湾村委签订了鱼塘承包合同，取得芦湾塘片区109亩鱼塘承包经营权。2001年4月5日，原告再次与周家湾村委签订承包合同，取得芦湾塘片区129.05亩鱼塘承包经营权。2009年，两湾村委就与原告的农业承包合同诉至溧阳法院，后经法院调解，双方达成协议，确认原告对芦湾塘109亩鱼塘承包经营权至2028年。原告取得的承包经营权证经过了村、镇、市三级部门的审核、登记、备案，符合法定程序，原告与发包方之间的承包合同关系，得到了法院生效法律文书的确认。被告简单地以错误颁发为由注销原告的土地承包经营权证，侵犯了原告的合法权益。请求确认被告注销原告农村集体土地承包经营权证书的行政行为违法并依法予以撤销。

被告溧阳市人民政府辩称：1.根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《经营权证管理办法》）第四条、第二十一条的规定，被告是核发本案争议的农村土地承包经营权证的法定主体，并具有注销符合《经营权证管理办法》第二十条规定情形的承包经营权证书的法定职权。2.被告作出的行政决定认定事实清楚。被告作出本案注销决定是因为发现当初发给原告的经营权证书不符合有关规定，是自我纠错的行为。具体为：（1）被告将其他农户享有家庭承包经营权的鱼塘土地错误地登记上了原告的经营权证书。土地流转关系与农村集体土地承包经营是两个不同的概念。（2）原告与其他农户承包经营面积悬殊，显失公平。周家湾村民涉及原告鱼塘的30户农户，现承包面积仅有68.51亩，而原告一户证书面积79.22亩。（3）原告持有的承包经营权证书发放程序不合法。1998年溧阳市开展农村集体土地二轮承包，周家湾村没有组织村民开会讨论二轮承包方案，没有与农户签订二轮承包合同，也没有向村民发放农户家庭承包经营权证书。在村委没有完成二轮承包工作、未经村委集体研究的情况下，仅发给包括原告在内的少数几户养殖大户经营权证书，其他村民均无经营权证书。3.被告作出行政决定的依据正确、理由充分。国务院批转《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》（国发〔1995〕7号）规定：“延长土地承包期的工作，应在原承包合同期满后，在总结经验、完善承包办法的基础上进行。发包方与农户签订的合同，到期一批，续订一批，把土地承包期再延长30年。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民讨论决定，方可办理：……（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案。”《经营权证管理办法》第七条第三项规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡镇人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡镇人民政府补正。”《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第十八条第（一）项规定：“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等行使承包土地的权利。”《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕 16号）规定：“土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定”；“少数经济发达地区，农民自愿将部分‘责任田’的使用权有偿转让或交给集体实行适度规模经营，这属于土地使用权正常流转的范围，应当允许。但必须明确农户对集体土地的承包权利不变，使用权的流转要建立在农民自愿、有偿的基础之上，不得搞强迫命令和平调。”本案中原告经营权证书登记的争议土地第一轮是由周家湾30户村民承包，在正常情况下开展二轮承包，此部分田应当登记到相关村民的经营权证书上，现登记到原告的经营权证书上，是错误登记。4.被告作出该注销行政决定符合正当程序的要求，也符合《经营权证书管理办法》“依法收回”、“注销证书”、“予以公告”的规定。请求依法驳回原告的诉讼请求。

溧阳市人民法院一审审理查明：

原告为溧阳市别桥镇两湾村委周家湾村第六组村民，1981年包产到户后，原告与本村7户农民联营，通过村委与有田农户在1984年10月8日签订了芦湾塘承包合同，承包了该村芦湾塘102.43亩低洼圩田。合同约定：承包自1984年12月起到1994年芒种，合计为10年6个月。承包人可以自由经营，承包期满，承包方应主动将承包范围土地通过村委归还给原承包人，期满后如要求续包，应征得村委及原承包人同意，重新协议后续包。该合同签订后办理了公证。后原告等承包人在承包地上开挖鱼塘养鱼，同时承担田亩上的各项上交任务。1994年承包期满，鱼塘仍由原告等人实际使用。1998年9月30日，溧阳市人民政府向周某某核发了编号为常溧9816080606号的土地承包经营权证，该证载明其承包总面积为79.22亩。1999年3月，周家湾村委与原告签订了周家湾村鱼塘承包合同，同意将芦湾塘109亩低洼田承包给原告自主经营，承包期限为1999年1月至2007年1月1日，合同约定承包期满时，如没有人承包，由原告负责复耕，交村委验收合格。2009年7月，别桥镇两湾村委以周某某为被告向溧阳法院提起民事诉讼，要求周某某支付拖欠的承包金17120元，后该案经双方协商达成协议：一、两湾村委自愿放弃要求周某某支付8年的土地承包金17120元；二、自2009年至2028年，周某某每年向两湾村委支付管理费3270元；三、周某某承包经营的109亩水田的农资综合直补款归周某某所有，两湾村委不再向周某某收取其他任何费用。2011年4月29日两湾村委周家湾4、5、6组村民向两湾村委提出申请，要求注销原告的土地承包经营权证书。2011年5月5日两湾村委向别桥镇人民政府提出注销申请，别桥镇人民政府于2011年5月9日向被告提出了注销申请。被告收到申请后于2011年8月25日向原告送达了申辩告知书，原告进行了陈述申辩。被告进行了调查核实，召开了村民会议，根据村民的回忆，形成了1984年原告承包芦湾塘时涉及农户面积的花名册，花名册上有除原告外的30户农户的签名捺印。因组织调解未果，被告于2011年11月14日向原告发出收回承包经营权证的通知，告知原告如不交回证书被告将予以注销。原告未在规定期限内交回该证，被告于2011年12月6日作出溧政发〔2011〕145号《关于注销农村集体土地承包经营权证书的决定》送达原告，并予以公告。原告不服该注销决定，向常州市人民政府提起行政复议，常州市人民政府于2012年3月29日作出〔2012〕常行复第20号行政复议决定书，维持了被告作出的注销决定，原告仍不服诉来本院，要求撤销被告作出的注销决定。

溧阳市人民法院一审认为：

（一）被告具有作出本案注销决定的法定职权。《农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上人民政府颁发农村土地承包经营权证。”该办法第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证，并予以公告。”根据上述规定，被告是核发本案争议的农村土地承包经营权证的法定主体，并具有注销符合《经营权证管理办法》第二十条规定情形的承包经营权证书的法定职权。（二）被告作出注销决定的程序合法。被告在收到相关农户、村委、别桥镇政府的申请后，依法进行调查取证，告知原告陈述、申辩的权利，听取原告的陈述申辩意见，并组织了调解，后因调解未果向原告发出收回承包经营权证书的通知，原告在期限内未交回经营权证书，被告作出注销决定，该决定已向原告送达并予以公告，被告作出的程序符合《经营权证管理办法》的相关规定。（三）对被告作出注销决定认定的事实，法院认为本案所涉的土地承包经营权的归属是关键问题。《农村土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”本案中根据1984年农户、养殖户与村委三方签订的芦湾塘承包合同等证据可以认定，承包合同中涉及的相关农户是本案所涉土地的原始承包方，其依法享有相应的农村土地承包经营权和取得农村土地承包经营权证的权利。原告仅是通过承包合同以转包的方式取得本案所涉土地一定期限内的经营权，被告发证对象错误。原告提出民事调解书已对原告享有的承包经营权进行了确认，对此法院认为，民事调解书解决的是土地流转中的争议，并未对承包经营权进行确认。被告向原告一户发放的土地经营权证上的面积超过了涉及原告鱼塘的相关农户总承包面积，属显失公平。被告颁发给原告的农村土地承包经营权证书认定事实不清、证据不足，现被告作出本案注销决定，属于自我纠错的行为，并无不当。（四）被告向原告颁发本案所涉的土地承包经营权证书确属错误，被告依据《经营权证管理办法》的相关规定作出本案注销决定，其适用法律依据正确。综上，原告要求确认被告作出的注销决定违法并予以撤销的理由不能成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，于2012年9月20日作出（2012）溧行初字第38号行政判决：

驳回原告周某某要求确认被告溧阳市人民政府作出的溧政发〔2011〕145号《关于注销农村集体土地承包经营权证书的决定》违法并予以撤销的诉讼请求。

一审法院宣判后，原告不服，向常州市中级人民法院提起上诉诉称：（1）溧阳市人民政府作出的注销决定中认定周某庚等30户农户的77.1亩鱼塘均登记在上诉人证书名下，这一认定与事实不符，原审法院未查明原承包土地登记在上诉人权证名下的原始承包农户的户主及具体土地数量；（2）溧阳市人民政府根据《经营权证管理办法》注销上诉人土地承包经营权证系法律适用错误，且是违法行政行为；（3）上诉人合法取得注销决定所涉土地承包经营权，理应有权取得承包经营权证，两者是不可分割的；（4）上诉人取得经营权证没有违反公平原则，这一现状系历史原因造成；（5）原审判决违反了原审法院作出的本案所涉承包土地在内的土地承包经营权争议民事调解书。综上，原审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误，请求二审依法改判。

被上诉人溧阳市人民政府答辩称：（1）溧阳市人民政府向法庭提交了被注销证书所涉的30户农户名单及面积，都经农户签名并按指印，且与证书记载面积完全相符；（2）溧阳市人民政府向农户颁发农村土地承包经营权证书是行政确认，注销决定符合《经营权证书管理办法》的规定；（3）溧阳市人民政府已经提供周家湾村民将涉案土地转包给上诉人的证据，转包不是转让；（4）上诉人与其他农户的家庭承包经营面积悬殊是客观事实；（5）溧阳市人民政府注销错发的证书，是行政行为，而涉及土地流转的民事行为可由上诉人和第三人解决，民事调解书的案由是“农业承包合同纠纷”，而非“土地承包经营权确认纠纷”。故一审判决事实清楚，适用法律正确，请求二审维持原判。

常州市中级人民法院经审理查明，确认了一审法院认定的事实。

常州市中级人民法院二审认为：

（一）本案的争议焦点之一是溧阳市人民政府注销周某某的常溧9816080606号农村土地承包经营权证书是否合法，而溧阳市人民政府注销上述权证的理由是发证错误，故本案的关键点是上述权证的颁发是否确属错误。1.根据农户、养殖户与村委三方于1984年签订的芦湾塘承包合同等证据可以认定，承包合同中涉及的相关农户是本案所涉土地的原始承包方，其依法享有相应的农村土地承包经营权，周某某仅是通过转包的方式取得本案所涉土地一定期限的经营权。尔后，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕 16号）规定：“土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定”；“少数经济发达地区，农民自愿将部分‘责任田’的使用权有偿转让或交给集体实行适度规模经营，这属于土地使用权正常流转的范围，应当允许。但必须明确农户对集体土地的承包权利不变。”根据上述中央文件精神，第二轮土地承包的前提是“大稳定，小调整”，农户在第一轮承包中享有的土地承包权在第二轮承包中是继续保持稳定的，使用权的流转也不改变农户对集体土地的原始承包权利。故溧阳市人民政府在1998年向周某某颁发79.22亩土地承包经营权证是不符合中央政策和上述文件要求的，侵犯了其他原始承包户的权利。2.根据上述中办发〔1997〕16号通知的要求，二轮承包中要进行“小调整”，方案须经村民大会或村民代表三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。同时1988年6月1日实施的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第十一条规定，“涉及全村村民的利益问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定”。土地承包方案是关系到全村村民利益的问题，理应履行上述程序。但本案没有证据证实周家湾村委在二轮承包中履行了上述程序。3.根据《经营权证管理办法》第二条的规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。本案中，涉案权证的颁发是在1998年，而周某某当时与村委并无合法有效的土地承包合同存在。故1998年的土地承包经营权证书是在周某某并无合法的承包经营权的情况下颁发的，应予纠正。

（二）本案的争议焦点之二是一审行政判决与溧阳法院的生效民事调解书是否矛盾。首先，根据中央对土地二轮承包的政策和现行法律、法规的有关规定，周家湾村委在二轮承包中将原农户承包的土地集中发包给周某某，属于土地使用权的流转性质，签订的承包合同是流转合同，因流转合同发生纠纷而诉至法院，溧阳法院作出的生效民事调解书涉及的仅是土地流转中的民事纠纷，而对原承包农户的土地承包经营权归属并未涉及。故一审的行政判决书与生效的民事调解书并不矛盾。《经营权证管理办法》第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证，并予以公告。”根据上述规定，溧阳市人民政府作为核发涉案权证的发证机关，具有注销该权证的职权。其次，溧阳市人民政府在收到相关农户、村委、别桥镇政府的申请后，依法进行调查取证，告知周某某陈述、申辩的权利，并听取了陈述申辩意见，组织了调解，后因调解未果向周某某发出收回承包经营权证书的通知，因周某某在期限内未交回经营权证书，故作出注销决定，该决定已依法送达并予以公告，上述程序符合《经营权证管理办法》的相关规定。最后，溧阳市人民政府向周某某颁发本案所涉的土地承包经营权证书确属错误，并认定属于《经营权证管理办法》第二十条第（四）项“其他收回土地承包经营权证的情形”，同时根据上述办法的第十一条、第二十一条的规定注销涉案权证，其适用法律并无不当。综上，常州市中级人民法院认为，溧阳市人民政府注销周某某的常溧9816080606号农村土地承包经营权证书的具体行政行为并无违法之处，上诉人的上诉理由不能成立，不予采纳。原审法院判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，常州市中级人民法院于2012年12月20日作出（2012）常行终字第119号判决：驳回上诉，维持原判。

[1] 江苏省常州市中级人民法院【2012】常行终字第119号。