富兰克林·罗斯福时代的新政“宪法革命”

十二　富兰克林·罗斯福时代的新政“宪法革命”

1935年5月27日是美国宪法史上的所谓“黑色星期一”。^【425】当天，最高法院作出了不利于富兰克林·罗斯福政府的三项重要判决，其中包括九名大法官一致同意推翻新政经济复苏计划的核心立法——全国工业复兴法。5月31日，罗斯福在记者招待会上批评法院剥夺了联邦政府应对紧急问题的权力。他说：“我们被划到过时的州际商业定义中去了。”^【426】1936年，最高法院又接二连三地作出了反对新政的判决。是年，罗斯福在总统大选中以压倒性多数获得连任。第二年2月5日，他向最高法院宣战，提出了法院改组法案，使美国政界为之震惊。同年，最高法院在一系列重大判决中转而支持新政立法，使危及美国法院体制的宪法危机宣告结束。史称：“使九人得救的及时转向”。^【427】在当时和此后很多美国宪法学家和历史学家看来，最高法院对宪法授予政府的权力所作的正统解释与新政改革发生了冲突，法院在政治压力下不得不从对抗转向认同，从而使美国宪法的有关法理原则及其应用在1937年发生了重大变化。他们把这些变化视为新政“宪法革命”。^【428】

从1930年代到今天，包括爱德华·科温、伯纳德·施瓦茨、罗伯特·麦克罗斯基、威廉·洛克滕堡、卡斯·森斯坦、劳拉·卡尔曼等在内的几代美国学者都持有上述看法，强调政治对法官和宪法革命所产生的决定性影响。直到1970年代中期，他们的观点才遭到了修正派史学家的质疑。但在新政宪法革命研究上真正改弦易辙的则是1990年代以来巴里·库什曼、理查德·弗里德曼、G. 爱德华·怀特所发表的一系列论著。他们认为，法院改组法案之争、1936年大选这类政治事件和最高法院态度的转变之间并无决定性因果关系。法官对宪法法理原则的理解所发生的变化，或者说他们在宪法法理观上的转变，还有法官组成的新老交替，才是法院作出不同判决的最重要的原因。^【429】

在美国著名法律史学家莫顿·霍维茨和政治学家劳拉·卡尔曼看来，这两派学者就新政宪法革命展开的争论涉及的是长期以来困扰美国法学界的一个核心问题，即法律和政治的关系问题。^【430】对两派观点都相当关注的布鲁斯·阿克曼教授则建议停止这“老旧而令人疲惫的辩论”，主张“把两方面的见解结合起来而不要走向任何一个极端”。^【431】笔者既不准备介入法律和政治关系的争辩，也无意对新政宪法革命做全面的分析评价，只想借助于美国学者有关新政“宪法革命”的最新研究，从中获取某些重要的启示。具体来说，就是在我们探讨美国历史上发生的重大变化，尤其是在将它上升到“革命”和“分水岭”这样的高度时，要特别注意历史发展的连续性、局限性和复杂性。这样，我们最后的结论才会具有一定的辩证性。

（一）

美国研究新政宪法革命的学者大都认为1937年是这场宪法革命的分水岭，其中包括著名宪法学家、1937年法院改组计划的参与者爱德华·科温和研究罗斯福新政的权威历史学家威廉·洛克滕堡。前者是“使九人得救的及时转向”一语的原创者，后者干脆称这场革命为“1937年宪法革命”。^【432】无可否认，最高法院确实是在1937年有关最低工资、劳工关系法（即华格纳法）和社会保障法的一系列判决中，改变了它在1935年和1936年的反新政态度，转而支持新政的有关立法。不过，从宪法革命的角度来讲，重要的不是最高法院在最低工资、劳工关系和福利国家这些政策问题上所采取的态度发生了什么根本变化，而是最高法院在就这些政策问题作出不同判决时所依据的宪法法理原则是否发生了根本变化。学者们一般认为，1937年宪法革命主要是在三大宪法条款的法理原则上发生了变化，即正当程序（契约自由）、商务权和公共福利。在他们看来，这些变化清楚地反映在最高法院1936年和1937年作出的三组重大判决之中。每一组中1937年的判决和1936年的相比几乎迥然不同，所以后来才有“及时转向”之说。^【433】

涉及正当程序（契约自由）条款的第一组判决的案件是1936年的莫尔黑德诉纽约州案和1937年的西岸旅馆诉帕里什案（即最低工资法案件）。1936年6月1日，大法官欧文·J. 罗伯茨加入了因保守而有“四骑士”之称的另外四位大法官威利斯·范德凡特、詹姆斯·麦克雷诺兹、皮尔斯·巴特勒、乔治·萨瑟兰，在莫尔黑德案中形成了5比4的多数（少数派是首席大法官查尔斯·E. 休斯和三位倾向新政的大法官哈伦·斯通、路易斯·D. 布兰代斯、本杰明·卡多佐），判决纽约州妇女最低工资法无效，因为它侵犯了受宪法第十四条修正案正当程序条款保护的契约自由。^【434】然而，到第二年3月29日，罗伯茨反过来加入了莫尔黑德案判决中的少数派，使最高法院得以以5比4的多数在西岸旅馆案中支持华盛顿州的妇女和未成年人最低工资法。于是，西岸旅馆案成了最高法院“转向”的引人注目的开端，而罗伯茨则成了“转向”的典型代表人物。首席大法官休斯在西岸旅馆案判决中明确指出：“宪法没有讲到契约自由。”^【435】有学者认为，这标志着“经济正当程序作为一种宪法形式在事实上的寿终正寝”。^【436】

涉及商务权条款的第二组判决的案件是1936年的卡特诉卡特煤矿公司案和1937年的全国劳工关系局诉琼斯和劳克林钢铁公司案（即华格纳法案件）。1936年5月18日，罗伯茨再次加入“四骑士”，在卡特案中以5比4的多数裁定1935年烟煤资源保护法违宪。该法的劳工条款保证劳工有组织起来和进行集体谈判的权利。萨瑟兰代表法院多数在判决中指出，这些条款之所以违宪是因为对矿业进行监管，而矿业和其他生产性活动一样，长期以来被视为地方活动，不是属于宪法商务权条款规定的由联邦政府管辖的州际商业的一部分。^【437】到1937年4月12日，罗伯茨又一次转向，和休斯及三位自由派法官一起组成5比4的多数，在琼斯和劳克林案中支持全国劳工关系法，即华格纳法。在这项判决和其他几项有关华格纳法的判决中，最高法院都裁定，该法可以适用于那些对州际商业有密切和实质性影响的生产性部门。^【438】

涉及公共福利条款的第三组判决的案件是1936年的合众国诉巴特勒案（即1933年农业调整法案件）和1937年斯图尔德机器公司诉戴维斯案、海尔维宁诉戴维斯案（即社会保障法案件）。根据1933年农业调整法的规定，联邦政府为控制农业生产过剩可以认租可耕地，购买剩余农产品，给同意休耕的农场主以补偿。这些项目的经费来自向项目所涉及的农产品之加工商课征的加工税。当农业调整法规定的这种加工税在巴特勒案中遭到挑战时，政府方面为该项法律辩护的法理根据是美国宪法第一条第八款规定国会有权为了美国的公共福利而征税。然而，罗伯茨、休斯和四骑士一起在1936年1月的判决中以6比3的多数拒绝接受这一理由，指责该法的税收和拨款是“达到违宪目标的手段”。在他们看来，联邦政府无权监管农业，更不能如农业调整法项目那样以经济压力实行强制。^【439】可是到1937年5月24日，最高法院在两项社会保障法案件的判决中均以公共福利条款为由确认了该法的有效性。在有关老年福利的海尔维宁案中，最高法院甚至形成了7比2的多数，四骑士中只有麦克雷诺兹和巴特勒持异议。在涉及失业救济的斯图尔德机器公司案中，四骑士仍然是四骑士，不过处于少数地位。^【440】

从以上三组判决看来，最高法院在1937年对正当程序（契约自由）、商务权和公共福利三大宪法法理原则的理解及其运用，与1936年相比似乎是发生了很大的变化，但是近年来美国学者的研究告诉我们，如果从比较长一点的历史时间跨度上来探讨这些条款涉及的法理问题，便会发现很难将1937年定位为新政宪法革命的分水岭。首先，就正当程序条款而言，“1937年的宪法革命”实际上有它的连续性，因为这一法理原则的革命性变化在1934年的内比亚诉纽约州案判决中已经发生了。其次，就商务权条款而言，“1937年的宪法革命”实际上有它的局限性，因为这一法理原则的革命性变化要等到1942年的威卡德诉菲尔伯恩案判决才真正实现。最后，就公共福利条款而言，“1937年的宪法革命”有它的复杂性，因为这一法理原则的革命性变化并没有发生，有关社会保障法的判决实际上是以制宪以来就有的法理原则为基础的。从现代福利国家的发展上来看，该判决固然是重大的进展，但在法理原则上并不存在进步战胜反动或者自由主义战胜保守主义的所谓革命性变化。不仅如此，即便是在罗斯福任内确已发生的宪法法理原则的重大变化，从其后的影响和结果来看，往往也不是像人们所想象的那样简单或者说那样“革命”。显然，新政宪法革命是十分复杂的，需要我们做进一步的思考。

（二）

首先来看正当程序条款。众所周知，正当程序是19世纪末和20世纪初美国最高法院用以保护经济权利不受政府侵犯的最有力的宪法依据。在此之前，宪法第五条修正案中的正当程序只适用于制约联邦政府，内战后宪法第十四条修正案的通过才使州政府也要受到正当程序条款的制约。按照世纪之交所谓自由放任主义宪政时代很多美国法官的解释，受正当程序条款保护的经济权利主要是私人产权和契约自由，后者牵涉到价格、工时、工资等诸多与经济监管有关的问题。在美国宪法史上可算是划时代的1905年洛克纳判决，就是以纽约州限制面包房工人工时的立法侵犯了受宪法第十四条修正案保护的契约自由为由，宣判该法无效，为新政以前所谓自由放任主义宪政占统治地位的洛克纳时代定下了基调。^【441】宪法第十四条修正案为契约自由和私人产权提供的这种保护，常常被后来的学者称为“经济正当程序”或者“实质性正当程序”。^【442】

不过，正当程序对契约自由的保护有两个例外，一是不适用于政府为保护公众健康、安全和道德而行使的治安权，二是不适用于政府对“受公共利益影响”的经济活动进行的监管。^【443】显然，公私之分是契约自由能否得到正当程序保护而不受政府监管的关键所在。在1877年著名的芒恩诉伊利诺伊州案判决中，最高法院在价格管制问题上就是以仓储业是“受公共利益影响的行业”为由，认可该州法律（即格兰奇法）对仓储业主收费的监管。^【444】在1905年洛克纳诉纽约州案判决中，最高法院则发现治安权不适用于对面包房工人工时的监管，因为这种监管既不是保护一般公众的健康，也不是保护面包房工人的健康，更不是保护公共安全和道德。^【445】这样，纽约州的法律便因与治安权的公共目的无关而变成对受到正当程序保护的契约自由的侵犯，结果被判无效。在对工资的监管上，法院往往是以实施治安权为由认可有关工资发放时间和方式的立法，但在有关工资数额的监管立法上则常常是看有关行业是否受到公共利益的影响，采纳了自芒恩案以来确定能否对价格进行监管的标准。^【446】

在经历了多年有关工资监管的司法争议后，最高法院在1923年的阿德金斯诉儿童医院案判决中，排除了治安权标准，把是否“受公共利益影响”作为能否对最低工资进行监管的唯一标准。该案涉及的是1918年一项国会立法。这项法律授权在哥伦比亚特区建立的最低工资局为当地就业的妇女规定最低工资，使之足以“为这些妇女提供足够的生活开支使她们保持良好的健康和道德”。^【447】显然，该法是以治安权作为对妇女最低工资进行监管的法理依据。^【448】可是，萨瑟兰大法官在代表最高法院多数写的著名判决中指出，保持健康和道德所必需的收入因人而异，只能由个人决定，而不可能由立法创造的机构规定一个普遍适用的公式。这样，治安权便不再是能否制订最低工资法的依据。按照萨瑟兰在判决中的论证，工资监管和价格监管基本上是一回事，因为“从原则上看，出售劳动力和出售货物没有区别”。过去法院只在两种情况下认可对收费的监管，也就是制订收费标准。一是涉及“公共工程”的合同，二是涉及“受公共利益影响的行业”。由于阿德金斯案中规定最低工资的立法所涉及的既不是公共工程，也不是受公共利益影响的行业，所以该法被宣判无效。^【449】根据美国法律史学家巴里·库什曼的研究，“阿德金斯案后……支持规定工资立法的唯一可行途径就是以有关行业是受公共利益影响作为论据。”^【450】

然而，“受公共利益影响”并不适用于所有的行业，所以只有扫除这一障碍，才能使美国宪法的正当程序条款在所有行业失去阻挡最低工资法的能力。在1920年代末仍然担任首席大法官的威廉·H. 塔夫脱大概已经看出了这种发展势头。他当时非常害怕在他看来是进步主义者的赫伯特·胡佛任命的大法官会毁掉宪法，所以尽管年老体衰且百病缠身，仍决心“留在法院防止布尔什维克获得控制”。塔夫脱在1929年12月给他兄弟的信中写道：“我们保持对宪法的陈述要始终如一的唯一希望，就是我们要尽可能活久一点。”^【451】不过，他毕竟没法一直撑下去，终于在1930年2月3日几乎是临死前辞去了大法官的职务。胡佛总统马上任命了查尔斯·埃文斯·休斯接替塔夫脱出任首席大法官。3月8日，爱德华·桑福德大法官去世，胡佛又提名欧文·J. 罗伯茨进入了最高法院。撇开塔夫脱有关“布尔什维克”和毁掉宪法的夸张言词不说，后来的发展一定使塔夫脱在天之灵觉得他不幸而言中。正是在休斯主持最高法院的十多年里，宪法革命发生了，而且在正当程序条款上打响革命第一枪的就是罗伯茨大法官。在1934年内比亚诉纽约州案的判决中，罗伯茨一举推翻了正当程序条款的公私有别原则，为后来最低工资法在司法审查中被认定符合宪法铺平了道路。

内比亚案涉及的是纽约州对牛奶零售价格的监管。监管的目的是缓和这一行业里使业者难以生存的你死我活的竞争。利奥·内比亚因为以低于州所规定的价格出售牛奶而被控罪。他在上诉中称这种监管违反了宪法第十四条修正案，未经正当程序就剥夺了他的财产，因为价格管制只适用于受公共利益影响的行业，例如公用事业或自然垄断的行业，对纯粹是私人性的牛奶零售业进行价格管制则是违宪的。控方纽约州的辩护律师提出的理由是：（1）管制是临时性的；（2）牛奶零售业是受公共利益影响的行业；（3）大量易变质牛奶的积存对公众健康造成的威胁使州不得不行使治安权。代表最高法院多数作出判决的罗伯茨大法官本可根据以上任何一项自1877年以来就为法院承认的理由认可纽约州的监管，但他没有这样做。罗伯茨在宣判纽约州的监管有效时语出惊人地进行了一场正当程序条款上的法理革命。他承认牛奶业不是公用事业，不是垄断，也没有政府授予的特权，然后问道：“但是如果像必须承认的一样这个行业部门受到了监管，有什么宪法原则禁止州通过有关价格的立法来纠正现存的失调现象呢？”罗伯茨的回答十分明确：“我们认为没有这种原则。”这就是说，无论是否受公共利益影响，这个行业部门的企业都要接受这种监管。那么正当程序条款对私人权利的保护作用何在呢？罗伯茨的解释是：“联邦活动领域内的宪法第五条修正案和有关州的行动的宪法第十四条修正案不禁止政府为公共福利而进行监管……正当程序的保证就像通常所认为的一样，只是要求法律不能不合理，不能专断，不能随心所欲，而且所选择的手段要和寻求实现的目标要有真正的和实质性的关系。”^【452】

这样一来，罗伯茨便在内比亚案判决中摈弃了正当程序条款上公私有别的原则，使私人企业和私人行业部门不再能以未“受公共利益影响”而回避政府监管。正当程序条款所要保证的仅仅是这些监管立法的合理性。于是，阿德金斯案判决中确认的最低工资法的唯一宪法障碍便被扫除了。最高法院后来在1937年西岸旅馆案中支持华盛顿州的妇女和未成年人最低工资法也就成了顺理成章的事情。事实上，首席大法官休斯在西岸旅馆案作出判决时在法理上所依靠的就是罗伯茨的内比亚案判决。他在判决中写道：“攻击妇女最低工资管制的人所说的侵犯就是剥夺了契约自由。这是什么自由？宪法没有说契约自由。它说的是自由，并且禁止未经法律正当程序就剥夺自由。”“在禁止这种剥夺时，宪法并不承认绝对的和不受控制的自由……所以宪法之下的自由必须受到正当程序的限制，就其内容而言是合理的并且是为社区利益所采取的监管就是正当程序。”^【453】

如果说最高法院在1937年的西岸旅馆案判决中才在最低工资这个具体问题上推翻了阿德金斯案判决所确认的原则，那么它所依据的宪法法理原则早在1934年的内比亚案判决中就已经发生了根本性的或者说革命性的变化。这就是“1937年宪法革命”和1934年内比亚案判决在宪法法理原则上不可否认的连续性。由于正当程序条款如罗伯茨在内比亚案判决中所言并不禁止政府为公共福利进行监管，斯通大法官后来在1938年合众国诉卡罗琳制品公司案判决中干脆明确表示，最高法院今后基本上不再依据正当程序对经济监管立法进行司法审查，除非这类立法不是建立在“立法者知识和经验范围内的某种合理基础之上”。^【454】这项判决成了1934年内比亚案判决以后正当程序条款法理革命的又一个里程碑。

（三）

在讨论了正当程序问题之后，我们再来考虑商务权条款。该条款是防止联邦政府侵入在宪法明文划定界限以外保留给州的权限的宪法依据所在，也是美国二元联邦主义的基石之一。联邦政府在管理州际之间以及与外国或印第安部落之间的商业上有商务权，但无权介入州内商业，更不要说州内生产。1935年，最高法院在谢克特公司诉合众国案宣判全国工业复兴法违宪的理由之一，就是被告没有从事州际商业，根据全国工业法制定的对其加以管制的“生禽法规”超出了联邦政府的权限。尽管谢克特公司从州内外都购进了家禽，但屠宰后是在本地售给零售商。因此，法院认为就本案涉及的家禽而言，“州际商业的流动已经停止”。^【455】如前所述，最高法院在1936年卡特案中也是视矿业为地方活动，不在联邦商务权管辖范围之内，故而宣判1935年烟煤资源保护法违宪。法院在判决中指出，州际商业流动在谢克特案已中止，在卡特案则还没有开始。^【456】地方煤业生产既不是州际商业本身，也不是商业流动（a current of commerce）的一个组成部分，而且对州际商业没有造成直接影响，所以对其加以管制的联邦立法无效。

到1937年华格纳法案件判决，最高法院似乎转向了。人们通常所说的这一“转向”，是指法院从反对管制劳工关系的烟煤资源保护法，转而支持同样是管制劳工关系的华格纳法。不过，最高法院所依据的法理原则却没有发生什么不得了的变化，基本上仍然是谢克特案和卡特案中适用的商务权条款。真正的变化是华格纳法的起草者不同于全国工业复兴法的设计师，他们在商务权条款上是有备而来。据美国学者彼得·H. 艾恩斯研究，华格纳法和仓促草就的全国工业复兴法不一样，该法的起草者主要是律师，在起草法案和后来选择考验其合法性的案例上可以说煞费苦心。^【457】其宗旨就是要使该法对劳工关系的管制在法院经得起是否违宪的挑战，而他们认定的宪法依据就是商务权条款和商业流动说。按照他们的论证，雇主拒绝雇员组织工会和进行集体谈判造成的罢工和其他骚动，是处于商业流动之中，会破坏商业媒介的效率、安全和运行，还会影响到物质与产品的流动和价格等等，从而给州际和对外商业造成负担和阻碍。这样，他们就把华格纳法对劳工的管制牢靠地建立在商务权条款的宪法基础之上。不仅如此，到1936年末，他们选中的包括琼斯和劳克林案在内的三个华格纳法案件都有胜诉的把握。涉案的三个公司都从外州购进材料，又都把产品运到州外去，^【458】可以说是确实处于商业流动之中，而不像谢克特案和卡特案中的公司是处于商业流动的两个端头，所以华格纳法涉案公司很难被排除在州际商业之外。

由于政府方面精心挑选了这三个案件，最高法院不费吹灰之力就将涉案的三个公司的活动都定位于商业流动之中。^【459】因此，首席大法官休斯在琼斯和劳克林案判决中认定涉案公司在华格纳法的合法管制范围以内，并明确指出：“给州际或对外商业或者这类商业的自由流动直接造成困难或阻碍的行动在国会的权力管辖范围以内，是众所周知的原则……其标准是对商业造成的影响，而不是造成损害的源泉。”^【460】这些判决词在商务权条款的有关法理原则上没有任何新义可言。不过，休斯在国会是否可以管制州内经济活动上还是朝前迈了一步。他在判决中指出：“尽管分别考虑时是州内性质的活动，如果它们与州际商业有如此密切和实质性的关系，以至于对它们的控制对于保护商业免遭困难和阻碍至关重要或者适当的话，国会不能被拒绝实行这种控制的权力。”^【461】然而，休斯害怕这一步走得太远，所以在判决中又有如下的限制：“这种权力的范围无疑要按照我们的二元政府体制加以考虑，不得扩大到把对州际商业如此间接和遥远的影响也包括进来，结果将实际上抹杀了全国性和地方性的区别，并且造成完全中央集权的政府。这里的问题必须是一个程度的问题。”^【462】

显然，以休斯为代表的最高法院多数法官在华格纳法案件的判决中，还没有在商务权的有关法理原则上从二元联邦主义中走出来。无怪乎罗斯福政府的司法部副部长斯坦利·里德在判决下达后不久就说：“我看不出有关华格纳法的判决和有关古费法（即1935年烟煤资源保护法）或者全国工业复兴局的判决之间有任何明显的不一致。”^【463】在华格纳法案件诉讼中担任政府头号法律军师的查尔斯·费伊在12年后也写道：“我在当时和现在的观点都是：劳工局案件并不是对过去的背离。”^【464】此外，下级法院和国会议员对于华格纳法判决是否真正推翻了谢克特案和卡特案判决也有类似的解读。事实表明，在华格纳法判决后3年里，最高法院在涉及全国劳工关系局、1938年农业调整法的一系列案件中，对商务权的解释和运用和过去相比仍是大同小异。休斯在1938年的圣克鲁斯水果包装公司诉全国劳工关系局案判决中，还有斯通大法官在全国劳工关系局诉费因布莱特案判决原稿中，都曾指称谢克特判决仍然有效。不过，斯通后来在罗斯福新任命的大法官雨果·布莱克和费利克斯·法兰克福特的反对下删去了这样的文字。^【465】

到1941年，最高法院的组成发生了很大的变化，四骑士或者退休，或者去世，1937年的大法官中只有休斯、罗伯茨和斯通还在位，其他6名大法官全是罗斯福新任命的。这样，商务权法理原则上的宪法革命终于成为可能。最高法院在1941年的合众国诉达比案判决中向这个方向迈出了第一步，确认1938年公平劳动标准法有效。这项法律禁止在“为州际商业进行的生产”中以低于标准的工资雇用工人或要他们超时工作，而且不允许在低于标准的雇用条件下生产出来的产品进入州际运输。对此，斯通在代表法院作出判决时指出，国会的权力可以扩大到影响州际商业的州内活动上去。^【466】休斯虽然没有表示异议，但在法院内部讨论时对于国会有权管制所有“为州际商业进行的生产”有重大保留。他说国会在这项法律中没有提供一种机制来决定成为州际商业一部分所要求的条件，即在生产行动和州际商业之间“密切和实质性的关系”是否确实存在。如果国会的管制权扩大到了与州际商业只有“遥远关系”的地方行动，休斯警告说，“我们的二元政府体制将走到尽头。”^【467】

如果说法理原则上二元联邦主义的终结在达比案中还只是休斯提出的警告而已，那么这种警告到1942年威卡德诉菲尔伯恩案判决则完全成了事实。休斯在前一年已退休了，接替他出任首席大法官的是一向支持新政立法的斯通，代表法院就威卡德案作出判决的是曾经在罗斯福政府担任司法部长的罗伯特·杰克逊大法官。案件涉及的是俄亥俄州的一个叫罗斯科·菲尔伯恩的农场主。他种的小麦亩数两倍于农业部长克劳德·威卡德根据1938年农业调整法给他分配的可耕种小麦亩数，从而触犯了这项法律。不过，菲尔伯恩超过分配亩数耕种的小麦收获后完全是在自己的农场上使用和消费的。这就使最高法院碰到了一种它从未认可的联邦管制。用杰克逊的话来说，被管制的不仅是州内活动，而且事实上是农场内的活动，它们“既不是州际的，也不是商业”。法官们在一时难以作出判决的情况下决定重新进行法庭辩论以延长他们思考的时间。^【468】到1942年夏天，用库什曼教授的话来说，杰克逊大法官终于像当年的恺撒一样“作好了准备在正午时穿越卢比孔河”，采取断然行动。^【469】

杰克逊在肯定1938年农业调整法有效的判决中论证说，供家庭消费的小麦种植降低了州际商业中对小麦的需求，从而使价格下降。尽管菲尔伯恩种的小麦单独来讲对小麦价格影响很小或者没有影响，但是如果和其他类似的情况加在一起就可能有重大影响。这样，杰克逊便不再理会法院过去在商业条款下要考虑其影响是直接还是间接，是贴近还是遥远的问题，把问题集中到所谓总体的“重大”影响上来了。不仅如此，他甚至没有说影响必须是重大的，而是说“这些记录使我们无可怀疑，国会可能已适当地考虑到在这个农场种植并在那儿消费的小麦如果完全排除在管制计划之外，将对击败和阻碍这个计划靠因此而增加的价格刺激贸易的目的产生重大影响”。^【470】这就是说，法院并未肯定在该农场消费的小麦将会或已经产生这种影响，它肯定的是“国会可能已适当地考虑到”会产生这种影响。尽管杰克逊的判决书中有三页有关小麦生产的经济数据，但是这些数据不足以让法院就是否有重大影响作出司法裁定。不过，这些数据却足以让国会就此作出了立法决定。法院现在不愿对国会的决定是否正确作出判断，只要国会的考虑是“适当”的就行了。简言之，在涉及国会对经济问题加以监管的商务权问题上，最高法院将不再轻易作出司法裁决，基本上要尊重国会自己的决定。杰克逊在作出判决后不久曾在一封信中清楚地指出：“当我们承认是经济事务时，我们就几乎是承认它不是法院可以作出裁决的事务。”^【471】

由此可见，威卡德案判决所认可的国会的商务权几乎无所不包，^【472】二元联邦主义至此可以说在法理上走到了尽头。1937年在商务权条款上尚未发生的宪法革命在1942年终于大功告成了。更重要的是，就跟斯通在1938年卡罗琳案判决中宣布最高法院在涉及正当程序的经济管制立法上一般不再进行司法审查一样，杰克逊在威卡德案判决中实际上就商务权条款也作出了尊重国会决定的类似表示。显然，最高法院对它长期以来用以限制政府经济监管的两大宪法法理原则的理解和运用至此都发生了根本性的变化。这就是说，法院今后将不再以司法审查对经济立法多加干预。不过，斯通在卡罗琳案判决的注4中曾指出，法院对经济立法的司法审查固然要尽可能减少，但这并不等于它在包括各种少数群体的民权在内的个人自由问题上也会采取相同的态度。相反，在涉及后者的有关立法上，最高法院将根据宪法第十四条修正案进行更加严格的司法审查。^【473】这样，上述两项判决加上斯通这一美国宪法史上著名的注4便为今后的司法审查定出了一松一严的双重标准，即对经济立法松，对个人自由和民权立法严。应该说，这是新政宪法革命带来的宪法法理原则上的重大变化。它不仅为政府加强对经济的干预开了司法绿灯，而且为战后民权运动和“权利革命”在法院取得重大进展提供了法律渠道。^【474】

（四）

我们最后还要考虑的就是公共福利条款。一般认为，最高法院在1937年社会保障法案件判决中确认了它在1936年巴特勒案判决中拒绝接受的有关公共福利的法理根据，从而在1937年宪法革命中进行了又一次“转向”。^【475】不过，罗伯茨大法官在巴特勒案判决中并未否定联邦政府有为提供公共福利而征税的权力的法理原则，他只是裁定联邦政府为提供公共福利征税和拨款的权力不能用来对农业生产进行监管，后者是在宪法第十条修正案保留给州的权限范围之内。^【476】事实上，据美国法律史学家理查德·D. 弗里德曼的研究，罗伯茨在这项判决中明确表示赞成的是亚历山大·汉密尔顿和约瑟夫·斯托里大法官在建国之初就对公共福利条款所作的广义解释。詹姆斯·麦迪逊当时曾认为国会只有在行使其他已被授予的权力时才有征税和开支权，但汉密尔顿和斯托里坚持只要是为了提供公共福利即可。对于首席大法官休斯来说，在法院判决中对公众福利条款下的征税和开支权作广义理解，本就是他长期以来努力的目标。多年以后，休斯在回顾巴特勒案判决时声称有关公共福利的意见是此案“最有意义和最重要的裁定”。^【477】因此，从巴特勒案到社会保障法案件的判决，依据的都是早就为汉密尔顿和斯托里所主张作广义理解的公共福利条款，在法理原则上并未发生什么重大变化。

其实，对于公共福利条款下联邦政府的征税权和开支权，就连四骑士也常表赞成。他们在1927年佛罗里达诉梅隆案判决中甚至认可联邦政府有关税法的规定，允许在缴纳联邦遗产税时免去已缴州遗产税数额，以此鼓励各州制订遗产税。^【478】后来负责起草1935年社会保障法失业保险条款的保罗·劳申布什曾向布兰代斯大法官请教法律上的问题，布兰代斯要他考虑萨瑟兰大法官当年所写的佛罗里达诉梅隆案判决。^【479】这样，后来的社会保障法才规定，向本州建立的失业保险计划缴纳税款的雇主，可以在缴纳联邦失业保险税时免去已缴给州的部分，从而为各州建立失业保险计划起了重要推动作用。当社会保障法案件在最高法院受审时，政府方面的律师就曾以佛罗里达诉梅隆案判决为失业保险条款符合宪法作辩护。^【480】四骑士中的萨瑟兰和范德凡特大法官在1937年社会保障法案件判决中认可了老年年金条款。尽管他们以某些行政问题为由拒绝支持失业保险条款，但萨瑟兰明确指出：“我同意按工资额征税是在国会权力范围内行使权力……州没有被联邦立法强迫通过失业法律。联邦法律条款的运作可以诱使州通过失业法律，如果它认为这种行动符合它的利益的话。”^【481】

由此可见，以公共福利条款为基础的社会保障法案件的胜诉，不仅不是宪法法理原则发生重大变化的结果，而且得到了以保守著称的四骑士过去作出的著名判决的支持。新政宪法革命的复杂性由此可见一斑。不过，这种复杂性更为重要的表现则涉及到在法理原则上已经发生重大变化的正当程序和商业权条款所产生的影响。这些影响并不像人们通常所想象的那样简单或者说“革命”。首先，新政宪法革命固然在解除这两大宪法条款对联邦政府的限制时给了联邦政府很多新的权力，但这并不等于州政府权力的缩小。所谓宪法意义上的“国家主义革命”并没有因为二元联邦主义的终结而发生。^【482】西北大学法学教授斯蒂芬·加德鲍姆所做的研究就是要扫除人们的这种误解。他发现，最高法院在罗斯福时代解除过去对联邦政府的限制而扩大其权力的同时，也解除了过去对州政府的很多限制而扩大了州的权力。当正当程序法理原则上的宪法革命不再以公私有别来限制政府对产权和契约自由等经济权利的监管时，它不仅对联邦政府，而且对州政府也解了禁。另外，过去即便是在联邦政府未实施商务权的州际商业领域，即商务权的所谓休眠地带，法院对州政府的介入往往也严加禁止，可现在由于法院放松了对经济立法的司法审查，州政府在这些领域便获得了很大的活动空间。1938年，最高法院在伊利铁路公司诉汤普金斯案判决中推翻了它1842年就斯威夫特诉泰森案作出的裁决，决定联邦法院在涉及不同州公民的案件上不再以联邦普通法为准，而要以由各州法院解释的州法为准，结果大大加强了州一级的司法权。^【483】如此等等，不胜枚举。所以，加德鲍姆教授认为有理由得出结论：新政宪法革命的“大部分变化中出自对州和全国立法机构适当作用（即联邦主义）的考虑的并不多，它们大多源于对立法机构（无论是州的或是联邦的）和法院在公共政策上适当作用进行思考而发生的根本变化。换言之，宪法革命作为整体来说不是与联邦主义，而是与部门之间的分权有更密切的关系，它引入的是对立法和司法各自功能的新的理解。”^【484】

然而，即便是在部门之间的分权问题上，新政宪法革命所产生的影响也和人们通常所预期的不大一样。无可否认，最高法院在经济立法上确实开始尊重国会或者说立法机构的决定，几乎不再诉诸司法审查。不过，就像新政宪法革命带来的联邦政府权力的扩大并不等于州政府权力的缩小一样，司法机构对经济监管立法所加限制的迅速减少也不等于立法机构在这方面通过的监管立法的急剧增加。这主要是因为在新政后期和第二次世界大战期间，美国的国家干预经济的方式发生了历史性的重大变化。哥伦比亚大学著名历史学家艾伦·布林克利的研究告诉我们，1937年“罗斯福衰退”发生后，新政改革派急于寻找解决问题的新办法。当时他们大都认为，像全国工业复兴局那样把市场经济的运转交给企业界自我监管是行不通的，必须加强联邦政府的干预来保护公众利益。可是对于如何加强联邦政府的经济干预，新政改革派中出现了两种意见，一种主张强化经济监管，包括严格执行反托拉斯法以反垄断等等，另一种则主张利用政府的税收和开支或者说财政政策来刺激经济复苏，即后来所说的凱恩斯主义宏观调控。这两种意见起初在罗斯福政府内都具有一定的影响力，但是到了新政后期和第二次世界大战，通过财政政策进行宏观调控的主张终于占了上风，并且成为战后美国政府干预经济的主要手段。^【485】

其所以发生这种变化，在一定程度上要归结为第二次世界大战的经济繁荣使美国人恢复了对资本主义经济机制的信心。正如布林克利教授所说的一样，半个多世纪以来不少美国人担心工业化所造成的不良影响，对资本主义机制存在很深的疑虑，“想利用政府的力量来改造或者至少驯服它们。这种意愿就是从19世纪末到1930年代后期‘进步主义’和‘自由主义’希望的核心因素”。^【486】可是，1937年到第二次世界大战的经历改变了人们的观念和政府的政策。繁荣和信心使得对资本主义经济机制的改造和监管不再成为当务之急，宏观调控的财政货币政策自然也就成了战后历届美国政府在管理经济上的首选，因为它既可以弥补私人经济的不足，又不需要像监管政策那样直接介入资本主义经济机制的内部运作。正是“在和他们的经济结构作了这样的和解之后，战后世界的自由主义者可以进而开始新的远征——为民权、消灭贫困、挽救环境、保护消费者、反对共产主义、重铸世界而战……”^【487】当然，战后美国政府不是不进行监管，但是正如美国政治学家马克·艾伦·艾斯纳的研究所表明的一样，其监管的主要目标所向在战后很长一个历史时期不再是市场和经济组织之间的关系，而是各种社会关注，如环境污染、消费者利益、职业安全等等。^【488】

综上所述，当新政宪法革命使法院不再热衷于对经济监管立法进行司法审查而为之大开绿灯之时，美国国会立法的主要监管目标却离开经济领域转向了社会关注。因此，司法机构经济监管作用的削弱并没有像人们所预期的那样造成立法机构在这方面作用的恶性膨胀。历史发展的复杂性就是这样使得新政宪法革命的革命性失去了不少锋芒。如果加上前面所说的连续性和局限性，我们对新政宪法革命的评价就应该更加全面和谨慎。至于“1937年宪法革命”的说法，则是很难站住脚的。