“三权分置”的历史必然

土地承包经营权是承包权和经营权的混合体。承包权属于成员权，只有集体成员才有资格拥有，具有明显的社区封闭性和不可交易性。经营权属于财产权，可以通过市场化的方式配置给有能力的人，具有明显的开放性和可交易性。在人口不流动、土地不流转的情形下，这样两种差异较大的权利可以浑然一体、相安无事。但情况正在起变化，承包主体与经营主体在逐步分离。2013年全国农民工达到2.69亿人，其中外出农民工达到1.66亿人，在外出农民工中有3400多万人是举家外出的。就业结构、就业地点的变化，为土地流转创造了条件。据农业部统计，截至2014年6月底，全国农户承包土地流转面积达3.8亿亩，占家庭承包耕地面积的28.8%。随着承包农户外出务工增多、土地流转加快、土地融资需求扩张，承包主体与经营主体分离的情况还会进一步增多，承包权与经营权继续混为一体会带来法理上的困惑和政策上的混乱。

为解决这个问题，社会上提出了多种解决思路：一是主张“做实集体所有权”，让集体经济组织成为事实上的土地所有权主体，农民承包集体土地要支付费用；二是主张实行“国有永佃”、“国有永包”，土地所有权收归国家所有，赋予农民永久租佃权；三是主张废除土地集体所有制，将土地所有权交给农民，实现所有权与使用权的统一；四是主张对土地承包经营权进行再分割，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，赋予经营权相对独立的权能（张红宇，2013；叶兴庆，2013a）。实际上，为在维护承包户权益和促进承包地流转之间寻找平衡点，一些专家和基层干部早在20世纪90年代初就提出过“明确所有权、稳定承包权、放活经营权”的提法，2001年中央18号文件也有意识地使用过“承包地使用权流转”的概念。近年来，吉林、山东、云南等地为规避《担保法》、《物权法》关于土地承包经营权不能抵押的法律障碍，从土地承包经营权中分离出“国家补贴收益权”、“经营收益权”、“使用权”、“流转权”、“流转经营权”，并以其办理银行质押、抵押贷款。

2013年7月，习近平总书记在湖北考察时指出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。2013年底召开的中央农村工作会议明确指出，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。2014年中央1号文件进一步明确指出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转；抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。这预示着，把土地承包经营权分设为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，将是未来农用地产权制度演变的大趋势。