行政主体和行政相对人哪个是被告

本章通过对行政行为的概念与特征、行政行为的分类、行政行为的内容与形式、行政行为的效力以及行政行为的成立、变更与消灭等内容的学习，要求掌握行政行为的基本概念，学会把握行政行为的各种基本形态及其在法律上的具体效力。

一、行政行为的概念

行政行为是行政法学中的一个核心的、基础性的概念。由于现代行政法主要是规范行政权的设置、运行以及对其进行监督的法，而行政行为恰恰是行政权最集中、最典型的外在表现形式，是行政权的物质载体，因此研究行政行为的各种理论成为现代行政法学的一个中心命题。现代行政法学的基本理论体系实际上也是围绕行政行为的相关理论建立起来的。然而，这一行政法学中最重要的概念在我国学界却众说纷纭，对其所作的具体定义种类繁多，至今尚未有确切定论。从某种意义上而言，行政行为现在已成为只可描述不可定义的一个概念。造成这种现象的原因，一方面在于我国行政法学的理论仍处于发展之中，许多基本概念建立还有待进一步成熟；另一方面是随着社会生活的发展，行政活动具体方式也处于不断拓展之中，客观上增加了对行政行为进行界定的难度。尽管如此，行政行为作为行政法学中的一个基础性概念，我们仍有必要对其进行适当的定义。

（一）其他国家行政法学关于行政行为的定义

1．法国。在法国，行政行为作为学理上首先使用的一个名词，主要用来说明行政机关进行活动的法律手段。但是对这一概念的理解同样存在三种不同的视角。

一是形式意义上的行政行为。此种视角将行政行为界定为行政机关所实施的全部行为，用以区别立法机关所采取的立法行为与司法机关所采取的司法行为。此种定义将行政机关以私法为依据所实施的行为都包括在内，如行政机关购买办公用品的行为等，显然很难适应行政法理论发展的现实需要。

二是实质意义上的行政行为。此视角将行政行为界定为适用普遍规则于具体事件的行为，以区别于制定普遍性规则的立法行为。但是在当今社会，行政机关基于各种原因制定普遍性规则的行为越来越常见，行政立法的数量有时甚至超过了立法机关的立法数量，所以这一定义实际上也很难反映当今的行政活动现实。

三是功能意义上的行政行为。此种视角将行政行为定义为行政机关所实施的用以产生行政法上效果的法律行为，以及私人由于法律或行政机关授权执行公务时所采取的行为。此种定义将行政行为限定为法律行为，排除了事实行为；限定为产生行政法效果的行为，排除了行政机关所实施的私法意义上的行为；行政行为在主体上则不限于行政机关。此种定义较好地反映了当今法国行政活动的现实，也较为适应法国行政法理论体系发展的需求，因此成为法国行政行为定义的通说。[1]

2．德国。德文中所使用的行政行为（Verwaltungsakt）一词是从法语（Acte administrative）中翻译过来的。1895年德国行政法的集大成者奥托·迈耶（Otto Mayer）出版了《德国行政法》一书，对行政行为的概念及其在行政法学中的核心地位作了描述，认为行政行为是“行政机关决定个人权利义务的裁决”，然而当时对于行政行为的确切定义仍处于争论之中。1976年德国制定了《行政程序法》，行政行为的概念被确定为一个法律上的概念。根据1997年联邦德国颁布的《行政程序法》的最新文本，“行政行为是行政机关为规范公法领域的个别情况采取的具有直接对外效力的处分、决定或其他官方措施”（该法第35条）。由此可见，当今德国对于行政行为的理解是较为狭义的。德国通过立法形式确定行政行为定义的做法使行政行为从一个学术用语转变为一个法律用语，对世界上其他国家都产生了重要影响。

3．日本。第二次世界大战以前，日本法律常以德国为蓝本，因此德国行政法中行政行为的概念也被日本学者所吸纳。当今日本行政法学关于行政行为的定义亦有多种说法。根据日本学者盐野宏的定义，行政行为是指行政活动之中，在具体场合具有直接法效果的行政的权力性行为。行政行为是使行政主体和私人之间的法律关系形成或者消灭的法行为，是一种法道具。[2]

从以上各国关于行政行为的定义中我们可以发现大陆法系国家在界定行政行为概念上存在的异同。就共同方面而言，一是多将行政行为定义为一种具体性、外部性及权力性的法律行为，二是行政行为的定义常与行政诉讼的制度构建联系在一起。行政行为范围的界定常常对行政诉讼的受案范围及判决种类等有着直接的影响。这一点尤其值得我国行政法学理论借鉴。当然各国关于行政行为概念的内涵与外延界定也都存在某种程度上的不一致之处。

英美法系国家由于不存在明确的公私法的划分，所以其对行政行为这一概念本身的研究不像大陆法系国家那样关注，在内容上也不够系统和具体。当然这并不意味着英美法系国家没有“行政行为”这一概念，只不过表述不同而已。如美国《联邦行政程序法》使用“机关行为”的概念，其内容包括了规章制定及行政裁决等诸多方面。

（二）国内行政法学关于行政行为的定义

我国国内行政法学关于行政行为的定义同样经历了一个发展与演变的过程，至今关于行政行为的确切定义仍未有定论。新中国成立后最早的行政法学教科书，即王珉灿先生于1983年主编的《行政法概要》将行政行为定义为：“行政行为是国家行政机关实施行政管理活动的总称。”[3]这一定义将行政行为的主体限定为行政机关，将行政行为的内容则界定为“实施行政管理活动”的所有行为，反映了当时人们对于行政行为的一种较为朴素和直观的认识。

随着我国行政法治实践与理论的发展，人们对行政行为这一概念的内涵与外延的认识也不断地深化。在1989年我国《行政诉讼法》制定后，鉴于该法将“具体行政行为”的概念写入了法律条文之中，因此在此后的很长一段时期，行政行为这一概念的外延在学术界获得了暂时性的较为一致的意见，即在学理上将行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为——以至于在此后很长一段时间内，人们不再热衷于讨论行政行为的定义，而是讨论抽象行政行为与具体行政行为的区分标准。而在司法实践中，则主要依据《行政诉讼法》的规定本身来界定具体行政行为的范围。此后，行政法治实践的深入发展使得人们不得不追问《行政诉讼法》中关于具体行政行为范围的罗列是否能适应实践中的需求，例如，行政行为仅是指单纯的法律行为还是包括事实行为？是仅限于单方行为还是包括双方行为（行政合同）？是仅限于外部行政行为还是包括内部行政行为？是仅限于权力行为还是包括了非权力行为（如行政指导）？人们甚至开始怀疑将行政行为划分为抽象行政行为与具体行政行为这一分类本身的必要性与科学性。对上述问题的反思与解答构成了我国当前学术界关于行政行为各种形形色色的定义的基础。

（三）本书关于行政行为的定义

我们认为，关于行政行为的定义既要考虑历史的因素，同时更重要的是要能切合当前我国行政法治的现实需求，尤其是应当顺应我国行政诉讼实践的发展需求。作为行政法上一个核心的技术性概念，行政行为的概念应当能够用来满足行政法控权宗旨的需要，因此对行政行为概念的外延的界定不宜过于宽泛，以免减弱行政法控权过程中的针对性与有效性。在学理上，我们可以创设行政活动的概念作为行政行为的上位概念，从而避免行政行为这一概念的泛化与通俗化，使得其成为一个精确的法律语词。基于上述考虑，我们将行政行为定义为：行政行为是指由行政主体作出的受行政法调整并能通过行政复议与行政诉讼等进行监督的一种行政活动。

二、行政行为的特征

基于本书对行政行为的定义，行政行为具有如下四个方面的特征。

（一）法律从属性

行政行为是行政主体为了创设其与行政相对人之间某种法律上的权利义务关系而主动、有意识为之的行为，其实施必须严格依照法律规定进行。这一特征使得行政行为区别于行政机关或其他组织基于某种单纯的客观事实而引发的事实行为，如执行公务中的殴打行为。后者的实施目的并非为了创设某种法律关系，故不具有法律从属性。

（二）权力性

行政行为是行政主体基于某种行政职权而作出的，是代表国家对行政相对人的权利义务所作的一种判定，具有一定的国家权威性。这一特征使得行政行为与民事行为明显地区别开来。

（三）执法性

行政行为既不像立法一样创设规则，同时也不像司法一样定纷止争，其主要的目的在于通过对法律的严格适用进行有效的社会管理，从而达到维护公共秩序之目的。这一特征使得行政行为在宏观上与其他权力性行为相区别。

（四）效果性

行政行为的实施目的是为了使某种行政法律关系产生、变更或消灭，故若某种行为不具有此种法效果，就不能被认定为行政行为。如行政机关的驳回相对人申诉等重复处理行为。

一、作为行政行为与不作为行政行为

这是依行政行为的表现方式不同所作的分类。一般认为，作为行政行为是指行政主体以积极的行为改变现有的法律关系状态的行为，如行政处罚和行政征收等。不作为行政行为是指行政主体以消极方式维持现有法律关系状态的行为，包括行政主体不予答复的行为和拒绝行为。由于不作为行政行为具有隐蔽性，以及我国行政法学理论的稚嫩，对不作为行政行为的研究长期以来处于被忽视状态，致使我国在一些重大的立法（如《国家赔偿法》等）中对不作为行政行为未作相关的明确规定。而实际上，作为一对基本范畴，作为行政行为与不作为行政行为本来就是同时存在的。近年来，对不作为行政行为的研究日渐趋多，并已有若干较有影响的著作与论文问世，如周佑勇教授对于行政不作为就有较为深入的研究。

二、行政规定行为与行政决定行为

这是依行政行为适用对象的范围不同所作的分类。行政规定行为是指行政主体制定规章（不含）以下的具有普遍约束力的规则的行为，其适用的对象具有不确定性。行政决定行为是指行政主体针对特定的行政相对人所作的决定其具体权利与义务的行为。

与上述分类相对应的是我国行政法学界关于抽象行政行为与具体行政行为的划分。长期以来，这种分类是我国行政法学对行政行为所作的一种最重要的分类，因为我国的《行政诉讼法》明确提到了具体行政行为的概念，为解决司法实践中的问题，需要对具体行政行为与抽象行政行为作明确的划分。但是，抽象行政行为中所包含的制定行政法规与行政规章的行为属于立法性行为，我国的《立法法》对此有明确的规定，因此我们认为应将其划离行政行为的范畴，而仅将规章以下的行政规定归入行政行为，这样的处理也便于我们将来在修改《行政诉讼法》时将行政规定纳入司法审查的范围。

三、羁束行政行为与自由裁量行政行为

这是以行政行为受法律约束的程度不同所作的分类。羁束行政行为是指法律对某种行政职权的行使作了具体明确的规定，行政主体应无条件适用该规定，不能参与自己的主观意志的行政行为，如税率的确定。自由裁量行政行为是指法律对某种行政职权的行使仅规定了一定的幅度、范围，在该幅度、范围内，行政主体可以根据自己的合理判断作出具体认定的行政行为。在当今社会，由于社会生活的复杂性，法律授予行政机关某种自由裁量权的状况越来越普遍，如何有效控制与规范自由裁量的行政行为是行政法学中一个技术性很强的问题。需要强调的是，关于行政行为的此种分类主要是依据行政行为受法律的约束程度而不是行政主体对事实认定的取舍角度所作的分类。在事实认定方面，行政主体在许多情况下都享有一定的裁量权。

四、依职权行政行为与依申请行政行为

这是以行政行为的启动条件不同所作的分类。依职权行政行为是指行政主体根据法律授权而无须相对人申请直接主动实施的行政行为，如行政处罚。依申请行政行为是指行政主体只有在相对人提出申请的前提下方能实施的行政行为，如行政许可。在依申请行政行为中，行政相对人的申请是否有效是行政行为能否启动的前提条件，这就使得其与依职权行政行为在时效的计算、行为的效力等方面存在许多区别。

五、授益性行政行为与负担性行政行为

这是以行政行为对相对人权利义务所产生的影响不同而作的分类。授益性行政行为是指行政主体授予、确认相对人某种权利或利益的行政行为，如颁发驾驶证。负担性行政行为是指行政主体对相对人科以某种义务或剥夺其某种权利的行政行为，如行政征收。此种分类由于直接以行政相对人是否能从行政行为中获得某种利益为标准，所以对于研究如何有效保护行政相对人的权益能产生重要影响。例如，授益性行政行为一经作出，行政相对人基于对国家的信赖，往往就会按照该行政行为所确定的权利来行事。若行政主体基于公共利益的需要而须撤销此种行政行为，则须对行政相对人的信赖利益给予补偿。而同时，对于是否需要撤销此种授益性的行政行为，法律往往也作严格的限制。

六、要式行政行为与不要式行政行为

这是以行政行为是否必须具备某种法定的方式为标准所作的分类。行政行为的方式包括书面、口头、动作、默示等。要式行政行为是指法律对其行为方式作了明确规定的行政行为，如颁发离婚证。不要式行政行为是指法律对于行为的方式没有明确要求，只要其能够体现出意思表示的功能即可的行政行为。行政行为的不同方式对于行政行为的严肃性、证明效力等都有重要影响，因此法律对于某些行政行为要求其必须具备一定的形式要件是必要的。这种要件是否具备就直接关系到行政行为能否成立或生效。

七、内部行政行为与外部行政行为

这是以行政行为的对象与行政主体之间是否具有某种身份上的隶属关系的不同而作的分类。内部行政行为是指行政主体对隶属于其自身的组织或人员所进行的管理活动。如行政机关对其所属公务员的奖惩、任免行为、上级行政机关对下级报告的审批等。外部行政行为是指行政主体对不隶属于它的组织或个人所进行的管理活动，是行政主体对社会事务所进行的管理。

在我国现阶段，内部行政行为排斥法院的司法审查。这主要是考虑到内部行政主体与相对人之间存在特殊的身份隶属与管理关系，他们之间的关系属于“内部事务”，只要内部解决即可，国家公权力不宜过多介入。这一理论发端于德国等国19世纪时存在的特别权力关系理论。该理论认为，在一些特定的领域，诸如国家机关与公务员之间、公立学校与学生之间、军队与军人之间、监狱与囚犯之间等，由于两者之间存在特殊的身份关系，因此也产生了特殊的权利义务关系，这种关系不能适用一般的法律进行调整；其纠纷亦经由内部途径解决，法院不予干涉。20世纪中期以后，随着德国行政法治理论与实践的发展，特别权力关系理论逐渐瓦解，此后又产生了所谓“基础关系”与一般管理关系的区分。认为内部管理中涉及人民基本权利的事项应属于“基础关系”，受一般法律调整，法院可以介入。反之，纯粹的内部管理事项则仍由内部途径解决。这一发展对我国亦有重要的启示意义。在未来，继续把所有内部行政行为排除在司法审查之外显然不利于人民权利之保护。

八、单方行政行为与多方行政行为

这是以行政行为的作出是否需要与相对人的合意为标准而进行的分类。单方行政行为是指行政法律关系的产生、变更与消灭仅由行政主体单方意思表示即可决定，而无须行政相对人同意的行为，如行政处罚。双方行政行为是指行政主体只有在取得行政相对人的同意，与行政相对人达成合意时方可作出的行政行为，如行政合同。我国较早时期的行政法理论往往将行政行为限定为单方行为，最高人民法院也曾在早期的司法解释中作同样的限定。但此后，随着行政合同实践的不断发展，行政法理论需要呼应这种需要，以使涉及行政合同的相关纠纷能够得到正确的解决。因此最高人民法院修改了此前的司法解释，不再将行政行为限定为单方行为。

九、行政行为的其他分类

除上述分类外，我国行政法学理论对行政行为的分类已日趋多样化，研究相对较为深入。在学理中对行政行为的分类还有：主行政行为与从行政行为，可诉行政行为与不可诉行政行为，终局行政行为与非终局行政行为，中间行政行为与最终行政行为，无条件行政行为与附条件行政行为，实力行政行为与意思行政行为，单一行政行为与共同行政行为，对人行政行为与对物行政行为，实体行政行为与程序行政行为，合法行政行为与违法行政行为，有效行政行为与无效行政行为，等等。[4]这些分类对于我们深入了解各类行政行为的具体特征从而建立起相应的行政行为的规则有着重要意义。

一、行政行为的内容

行政行为是内容与形式的统一体。行政行为作为行政主体对相对人所作的一种意思表示，其内容对相对人的权利义务会产生直接的影响。从总体上看，行政行为的内容都是围绕着创设、变更或消灭相对人的权利义务而展开的。因此，行政行为的内容可表现为如下几种形态。

（一）赋予权利或利益

指行政行为的内容是赋予相对人某种法律上的权利、资格或直接给予某种利益。此种行政行为也被称为授益性行政行为，其在法律上的典型形态是行政许可行为和行政给付行为。如公安机关给赵某颁发驾驶证的行为，即为赋予赵某驾驶车辆的权利。县民政局给五保户王某送去救济金，即为授予王某直接的物质利益的行为。

（二）科以义务

指行政行为为行政相对人增设某种法律上的义务，这种义务可以是要相对人“作为”的义务，如罚款处罚即是为相对人设定了缴纳金钱的义务；也可以是禁止行政相对人实施某种行为的义务，如责令停产停业即是禁止相对人的经营行为。

（三）确认权利或义务

指由行政主体依据法定职权证明相对人的某种法律地位、法律事实或法律关系的存在。这种证明虽然表面上看并不创设新的法律关系，而是行政主体对既定事实的一种事后确认，但是，由于这种确认系有关国家机关在其职权范围内实施，具有很强的公信力，因此往往对相对人的权利义务产生决定性的影响。例如，交警部门所作的交通事故认定，对于事故当事人的权利义务关系的形成就会起到关键性作用。因此确认权利或义务本身也应当属于行政行为的内容之一。

（四）变更权利或义务

指行政行为的内容是改变行政相对人原有的权利义务，即使相对人原有的权利义务发生增减。如扩大行政相对人的经营范围。

（五）消灭权利或义务

指行政行为的内容是使相对人通过原来的行政决定获得的权利或产生的义务归于消灭。这里的消灭应该不是指法律直接设定的权利或义务的消灭，如拘留可被理解为对法定的人身自由权的消灭，这种法定权利的消灭实际上属于对相对人科以新的义务的范畴，而不是这里所言的权利的消灭。此处的权利义务的消灭是指由行政主体通过行政决定产生的权利或义务被撤销了。如撤销对行政相对人的罚款、解除对相对人存款的冻结措施等。

二、行政行为的形式

行政行为的形式是指行政行为的外在表现方式。行政行为形式在法理上的价值主要表现在如下几个方面。

一是感知价值。行政行为若没有通过一定的形式表现出来，那它最多只是行政主体单方的内心意思决定，不能为相对人一方所感知。行政行为只有通过一定的形式表现于外时，才可能被相对人所感知。因此，行政行为的形式具有在行政主体与相对人之间进行沟通的价值。

二是证明价值。行政行为的形式提供了行政行为被外化和固定的一个基础，因此行政行为的有效形式可被用来证明行政行为的存在。不同行政行为的形式在法律上的证明能力各有差异。例如，行政行为的书面形式相比于口头形式就具有较强的自身证明力。

在实践中，行政行为的形式主要有以下六种。

（一）口头形式

行政行为的口头形式是行政主体仅仅借助于话语来实现其意思表示的方式。这种方式最大的优点就是简易、便捷、直接，可当场作出，而无须等待一个法定的期间。但是，这种表现方式的特点也是显而易见的，那就是其自证能力差。一旦实施，其自身不能重现，除非借助于其他力量，如录音等。一旦发生纠纷，纠纷裁决机关往往很难处理。因此，这种行为方式只有在一些内容简单、后果轻微的行政行为中才被使用。

（二）书面形式

书面形式是行政主体借助于文字表述来实现其意思表示的方式。这是行政行为最常用的一种表示方式，实践中大部分的行政行为都是采用这种表示方式作出。如行政处罚决定必须制作处罚决定书，口头处罚无效。这种方式的最大优点是内容明确且便于保存与重现。一旦发生纠纷，裁决机关只要审查该书面决定即可作出判断。实践中书面形式的具体表现亦多种多样，可分为一般书面形式与特殊书面形式，前者如行政处罚决定书，后者如鉴证形式、公证书形式等。若法律对某一种行政行为明确规定为必须采取某一形式，则无此形式要件的行政行为将被视为违法。

（三）动作形式

动作形式指行政主体借助于执法人员的不同肢体动作来实现其意思表示的方式。此种方式最典型的就是交通警察的指挥手势。

（四）自动化装置

指行政主体通过一定的机械设备并通过预先设定的控制程序自动传达某种具有法律约束力的信息的方式。其最常见的形态是设置在十字路口的交通信号灯。

（五）定式化标记

指行政主体通过某种法定的符号、标记而为意思表示的方式。如设置在人行横道上的斑马线等。

（六）默示方式

行政行为除了可以通过上述各种明示的方式进行外，在法律有明确规定的情况下，也可以通过某种默示的方式进行。所谓默示方式，是指行政主体的沉默行为在法律上被推定为一种同意或拒绝的意思表示的方式。如我国《行政许可法》第50条规定，被许可人申请延续其行政许可，行政机关逾期未作决定的，视为准予延续。此处“准予延续”的意思表示即是通过默示的方式作出的。由于默示方式具有被推定的直接法律效果，因此该种表示方式只有在法律有明确规定时方能实施。

一、行政行为效力的含义与内容

行政行为的效力是指已成立的行政行为所能够产生的对社会、行政主体及行政相对人的一种法律上的约束力。一般而言，行政行为的效力包括四个方面的内容，即公定力、确定力、拘束力、执行力。

（一）公定力

公定力是指行政行为一经成立，无论其是否合法，即具有被推定为合法有效而要求所有组织与个人予以尊重的一种法律效力。行政行为的公定力具有三个明显的特征。第一，公定力是一种被推定的作用力。也就是说，公定力的产生并非来源于行政行为的具体内容，而是直接来源于法理上的假设。只要行政行为一经成立（存在），不问行政行为的内容如何，即被推定为合法有效而具有行政行为的其他各种效力。第二，公定力发生的前提是行政行为的成立。也就是必须存在一个被法律认可的行政行为。因此，非行政行为包括假象行政行为等不具有公定力。必须强调的是，行政行为是否成立与行政行为是否合法是两个不同的概念，需要加以甄别。第三，公定力是一种对世的效力，其约束的对象不仅包括行政相对人与行政主体，而且包括社会中所有的其他成员。

关于行政行为公定力的来源，理论上存在多种不同的解说，如“国家权威说”、“法安说”、“社会信任说”、“秩序需求说”等。我们认为，公定力之所以需要存在主要是因为行政行为系行政主体代表国家进行秩序维护的行为，为了确保这种维护秩序行为的有效进行，需要赋予所有的行政行为以一种事先被假定为合法有效的力量。相对人若有异议，可进行事前的申辩及事后依法定程序的救济，而不能当场予以反抗。否则，这种秩序维护行为便很难进行。当然，对于是否需要赋予所有的行政行为都具有公定力，学理上有不同的意见。如“有限公定力说”就认为无效行政行为不具有公定力，对此尚可以展开进一步的深入研讨。

（二）确定力

行政行为的确定力是指已成立的行政行为具有的不受任意改变的法律效力。行政行为的确定力具体包括两种形态。

1．实质确定力。指行政行为一经作出并送达相对人，行政主体即不得任意改变行政行为的具体内容，包括对行政行为的撤销、变更等。实质确定力即“一事不再理”，其之所以存在是因为行政行为是行政主体依据法律对相对人权利义务的一种判定，应当具有一定的权威性和严肃性，一经作出，就不得随意更改。这也是行政诚信原则的一个内在要求。当然，实质确定力并不完全禁止行政行为的事后改变行为，但必须由法定主体在具备法定原因的情况下，经过必要的程序（如有些需要钱进行补偿）后方得改变。

2．形式确定力。亦称不可争讼力，是指行政行为经过法定的复议或诉讼期间后，不管行政行为的内容如何，行政相对人都不得再对行政行为提起争讼。这种效力与行政行为的具体内容无关，故被称为形式确定力。形式确定力的存在主要是为了督促当事人尽快行使救济权利，以使该项法律关系能够尽早确定，以维护社会关系的稳定性。

（三）拘束力

行政行为的拘束力是指行政行为的具体内容，即其所设定的权利义务对双方当事人具有约束力，双方当事人都必须予以履行。拘束力是在行政主体与相对人之间存在的法律效力，并不牵涉其他人。

（四）执行力

行政行为的执行力指行政行为的内容具有被强制实现的效力。从某种意义上而言，执行力是行政行为所具有的拘束力在逻辑上的一种延伸。拘束力表明了行政行为的内容对行政主体与相对人的内在效力，而执行力则表明了这种内在效力可通过一种外在的强制措施予以实现的一种效力。因此，也有学者认为执行力已经包括了拘束力的要求，但若细分起来，拘束力应是指一种内在的效力，而执行力可被视为一种外在的效力。执行力的作用对象既包括行政相对人，也包括行政主体。

二、行政行为的有效要件

通常情况下，行政行为要产生各种法律效力，则该行政行为本身必须是有效的（公定力除外，因为它仅是一种被法理所推定的效力）。那么，什么样的行政行为才是有效的呢？这就牵涉到行政行为的有效要件问题。理论上而言，合法的行政行为都是有效的，但是有效的行政行为则未必是合法的，即违法的行政行为在满足若干要件（如法定救济时效的经过）后也有可能产生法律效力。因此，行政行为的有效要件可被分为一般有效要件（即合法要件）与特殊有效要件。

（一）一般有效要件（合法要件）

1．主体合法。行政行为的主体必须是被法律所认可的具有法定行政职权的主体。

2．内容合法。行政行为的内容必须是行政主体基于法定事实在法定权限范围内作出。

3．程序合法。在法律有明确规定的情况下，行政行为必须遵守强制性的法定程序，否则，该行为就可能会因为违法而归于无效。

4．适用法律正确。行政行为的合法性不仅要求行政行为的过程与结果合法，而且其所适用的法律依据也必须是准确无误的。行政主体适用错误的法律所作的任何决定都是一种违法的决定。

（二）特殊有效要件

一个有效的行政行为原则上必须是合法的行政行为，但是，基于其他更重要的法律利益，一个违法的行政行为在一些情况下也被视为有效。这些情形主要包括如下两种。

1．法定救济时效的经过。已成立的行政行为具有公定力。行政相对人如对此不服，必须在法定期间内申请救济。若经过法定期间仍未提起，则该行政行为也能够产生法律效力，而不问行政行为的内容如何。这是法律的安定性对行政行为效力的内在要求。

2．轻微违法行政行为的转化。部分轻微的违法行政行为如果一旦被认定为无效，可能对其他利益会造成严重影响。此时，基于利益衡量原则，法律通常承认该违法行政行为仍为有效，但需对该违法行政行为造成的损失予以补救。例如，行政机关违法批准在绿化带建造一幢高楼，若此建筑许可被认定无效，则该高楼将要被拆除，这样损失就会更大。因此，在此情况下，可承认该违法许可的效力，但要求行政机关另行安排绿化地带予以补救。我国最高人民法院在关于《行政诉讼法》的司法解释中确认了此种有效情形。

三、行政行为的无效

一般认为，行政行为具有重大或明显违法情形的应属于无效行政行为。例如，一个醉酒的交通警察胡乱以手势指挥交通的行为，就属于无效行政行为。

无效行政行为的法律后果主要体现在如下几个方面：有权机关可以不受时效限制审查该行为；行政机关应将行政行为实施取得的利益返还；行政行为不待宣告自始没有法律效力；行政相对人具有对无效行政行为的抵抗权，可以自行决定不履行该行为设定的义务。

行政行为的无效与可撤销不同，可撤销行政行为是指行政行为具有一般的违法情形。此种情形下的行政行为在被撤销之前具有公定力，相对人不能行使抵抗权，并且相对人申请撤销该行政行为须受到法定期限限制。

四、行政行为的生效

行政行为的有效要件仅解决行政行为理论上而言能否产生效力的问题。一个有效的行政行为并不一定马上就产生法律效力。换言之，行政行为的生效还须满足特定的生效要件。不同的行政行为其生效要件也可能不同。一般而言，行政行为的生效包括以下四种情形。

1．即时生效。指行政行为一经作出立即生效。如交通警察的指挥手势。

2．告知生效。指行政行为的具体内容经告知行政相对人后生效。法律上的告知有多种方式，如信函、邮件、电话、公告，等等。这是行政行为最常用的生效方式。

3．受领生效。即行政行为经相对人接受后方能生效。换言之，若相对人拒绝受领，则行政行为不能生效，如行政调解决定。

4．附款生效。也就是附条件生效。有些行政行为在作出时即附有生效条件，那么只有该条件成立时行政行为才能生效。例如，“施工期间本道路禁止通行”的禁令，只有在施工期间才具有法律效力。

一、行政行为的成立

行政行为的成立与行政行为的合法、有效等是不同的概念。行政行为的成立是指被法律所认可的行政行为确已存在。因而成立要件所要解决的实际上就是行政行为与非行政行为（如民事行为、事实行为等）的区分问题。就判断的基准而言，它是一种事实判断。而只有已成立的行政行为才可进一步论及是否有效的问题，关于行政行为是否符合有效要件的判断是一种价值判断。一般而言，行政行为的成立要件主要包括以下三项。

1．主体适格。行政行为成立要件中主体适格的具体含义与有效要件中的不同。这里所谓的主体适格是指行为的主体须具有一般的行政权的权能，这里的行政权是概括性的、抽象的表述，而不是指某项特定的行政权的权能。行为主体的行为是否符合某项特定的行政权的权能仅涉及行政行为的合法性与有效性的问题，而不涉及行政行为是否能够成立的问题。

2．为行政行为的意思表示。行政行为是行政主体对相对人所作的一种意思表示，这种意思表示必须能为相对人所感知，否则行政相对人则无法服从、配合行政主体实施行政行为，因而该意思表示必须形之于外而不能仅限于行政主体自身的内心活动。

3．行政权的实际运用。行政行为的成立不仅要求行为主体要具有行政权的权能，而且必须具体运用了这种权能，在客观上实施了相关行为，从而形成一种可对行政相对人的权利义务产生实际影响的行政决定。

二、行政行为的变更

行政行为成立后，可能基于各种原因需要发生变更。尽管行政行为一经作出即具有确定力，但行政行为的确定力理论并不绝对禁止行政行为的变更，只是要求这种变更需要受到法定条件的限制。

（一）行政行为变更的含义及其形态

所谓行政行为的变更，是指行政行为在作出后至消灭前，行政行为的内容、依据和形式发生变更。行政行为的变更不同于行政行为的改变，行政行为的改变包括行政行为的变更和撤销。行政行为的变更也不包括行政法律关系的主体所发生的变更。例如，将建设局错误颁发的规划行政许可改由规划局颁发，或是将颁发给甲的规划行政许可改为颁发给乙，都不是行政行为的变更而是原行政行为的撤销及新行政行为的作出。

具体而言，行政行为的变更包括以下三种形态。

1．行政行为内容的变更。所谓行政行为内容的变更，是指由行政行为所确定的具体权利和义务发生变更。例如，工商局将对因生产假货的商户甲的罚款从50000元改为30000元，即是对甲的义务的削减，因而属于此处的变更行为。

2．行政行为依据的变更。行政行为的依据包括事实依据和法律依据，这两种依据发生的改变均属于行政行为变更的范畴。（1）行政行为事实依据的变更。例如，环保局将对甲企业罚款的理由从“未领取排污许可证排污”改为“未使用规定的排污设备排污”。（2）行政行为法律依据的变更。例如，交通局把对违法超载的王某进行罚款处罚的法律依据从《道路交通安全法》改为适用《公路法》。

3．行政行为形式的变更。行政行为的形式多种多样，如书面、口头、动作等。有时法律对某种行政行为的形式作了限定，此时行政行为就必须采用特定的形式。例如，行政机关把对王某的口头警告改为书面的警告处罚。

（二）行政行为变更的限制

1．法定主体限制。行政行为是由行政主体作出的，因而有权变更行政行为的主体主要包括两种：一是作出行政行为的行政主体自身；二是对行政主体负有监督职责的主体，例如上级行政机关。我国宪法和有关组织法均规定了上级行政机关对下级行政机关的监督职权。另外，我国《行政复议法》等也规定了复议机关有权变更下级行政机关所作的明显不当的具体行政行为。在行政行为进入诉讼阶段以后，人民法院依据《行政诉讼法》也有权对显失公正的行政处罚行为进行变更。

2．法定事由限制。即使是行政主体自身或者是负有监督职责的其他国家机关，变更行政行为也还须受到法定事由的限制；否则，行政行为将失去公信力。变更行政行为的法定事由主要包括行政行为的事实认定或法律依据发生变化等方面。

3．法定程序限制。就行政主体自身而言，行政行为的变更通常应遵守与行政行为作出时法律规定的相应程序。若是上级行政机关决定变更的，则应遵守《行政复议法》及宪法和有关组织法规定的程序；若是法院决定变更的，则应遵守《行政诉讼法》中的程序规定。

另外，变更行政行为是否还需要受到法定时间的限制等也是值得探讨的问题。例如，在诉讼过程中，行政行为能否变更是值得研究的。

三、行政行为的消灭

行政行为的消灭是指经由一定的法定事由和程序，行政行为在法律上不再存在。造成行政行为消灭的事由主要包括撤销、撤回（废止）、失效等。

1．撤销。行政行为的撤销，是指有权机关针对违法或不当的行政行为作出的在法律上消灭其存在的行为。行政行为被撤销后，具有追溯效力。行政行为一旦被撤销，其效力就自始不存在。有权撤销行政行为的机关包括作出行政行为的行政主体自身，也包括上级行政机关（如复议机关）以及人民法院等。另外，撤销行为是针对违法或不当的行政行为所作出，而不是针对合法的行政行为。例如，我国《行政许可法》第69条规定行政行为具备五种违法情形之一的，作出许可决定的机关或者其上级机关可以撤销行政许可决定。

2．撤回（废止）。行政行为的撤回，也称行政行为的废止（废止通常适用于抽象的行政决定），是指行政主体基于公共利益的需要，使一个合法的行政行为在撤回决定作出后失去效力的行为。行政行为的撤回与撤销不同，撤回权的主体仅限于作出行政行为的行政主体自身；而撤销权的主体却非限于此。撤回是针对一个合法的行政行为作出的，往往是行政主体基于客观情况发生变化或具体行政行为的依据发生了改变，为了维护公共利益，“不得不”撤回；撤销却是针对违法的行政行为作出，是“应当”撤销。行政行为的撤回给行政相对人的利益造成损失的，应当给予补偿；而行政行为被撤销后，若该违法的行政行为已经给当事人或其他利害关系人造成损失，国家应承担赔偿责任。

行政行为从其存在的形态看，除了成立、变更与消灭之外，还包括行政行为的补正、转换等瑕疵的治愈形态。

1．依照有关法律规定，具有法人资格的社会团体应当自批准成立之日起60日内向登记管理机关备案，登记管理机关自收到备案文件之日起30日内发给《社团登记证书》。社团登记机关的上述行为是下列哪种行为？（　　）（1999年司法考试试卷一第49题）

A．依职权行为　　　　B．要式行政行为

C．自由裁量行政行为　D．羁束行政行为

2．下列属于行政行为的是（　　）

A．城建局对违法建楼的税务局处以罚款。

B．卫生局向县法院食堂颁发卫生许可证。

C．工商局到超市购买办公用品。

D．市政府和开发商签订办公楼建筑承包合同。

3．下列选项中的哪个组合是关于行政行为确定力的正确理解？（　　）（1999年司法考试试卷一第15题）

①相对人不得任意擅自改变行政行为；②行政主体非经法定程序不得任意改变或撤销行政行为；③相对人必须遵守和实际履行行政行为规定的义务；④行政行为在行政复议或诉讼期间不停止执行。

A．①②　　B．②③④　　C．③④　　D．①②③④

4．下列选项中的哪一组是关于行政行为从属性的正确理解？（　　）（1999年司法考试试卷一第3题）

①行政行为的实施必须有法律依据；②行政行为必须在行政机关首长指令的范围内实施；③行政行为一经作出，相对人必须遵守和服从；④行政行为是受法律约束的行为。

A．①②④　　B．①④　　C．②④　　D．①②③④

5．下列哪些行为属于依职权的行政行为？（　　）

A．行政处罚　　B．行政许可　　C．行政征收　　D．行政给付

6．下列属于行政行为成立要件的是（　　）

A．行政行为是产生一定法律效果的行为。

B．行政行为必须是行政主体的行为。

C．行政行为必须是行政机关的行为。

D．行政行为必须是行使行政权力的行为。

7．大华纺织厂系国有企业红旗机械厂为安置待业人员创立的集体企业。1993年，两厂因隶属关系发生纠纷。市国有资产管理局以国资字第6号文的形式对两厂产权作出界定。国资字第6号文属于书面种类的哪种行政行为？（　　）（1997年司法考试试卷一第71题）

A．抽象行政行为　　　B．具体行政行为

C．内部行政行为　　　D．行政裁决行为

8．行政处罚决定作出后，该决定的效力状态是（　　）

A．行政处罚决定可以通过留置送达后生效。

B．无法留置送达的，可以通过公告送达后生效。

C．行政处罚决定经相对人同意后才生效。

D．行政处罚决定只要符合法定生效要件，一经作出即生效。

9．行政行为的内容是（　　）

A．确认法律事实或法律地位。　　B．判定相对人的行为是否构成犯罪。

C．赋予权利或设定义务。　　　　D．剥夺权利或免除义务。

10．行政行为无效的法律后果体现在哪些方面？（　　）（1999年司法考试试卷一第72题）

A．司法机关可以不受时效限制审查该行为。

B．行政机关应将行政行为实施取得的利益返还。

C．行政行为自宣布无效之日起失去法律效力。

D．行政相对人可以自行决定不履行该行为设定的义务。

[1]关于法国行政法对行政行为的定义，参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第134—137页。

[2]［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第80页。

[3]王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97页。

[4]胡建淼：《行政法学》（第二版），法律出版社2003年版。