德国的宪法法院

二、德国的宪法法院

1.形成过程

德国的违宪审查制度与德国的历史传统有一定的联系。神圣罗马帝国时代，帝国最高法院、帝国宫廷法院和特别仲裁机关，就享有裁判贵族与邦领主之间法律争议的权限。虽然这些被后世的学者视为“宪法法院”的帝国法院与当今的宪法法院存在着本质的区别，但却具有宪法审查制度的影子。^[13]

德国确立具有近代性质的违宪审查制度的雏形是在19世纪完成的。如1820年通过的《维也纳决议案》第17条规定，联邦会议享有对联邦政府行为的违宪审查权；1834年的德意志联邦通过的《维也纳联邦协议》规定，联邦成员国内特定的某些宪法争议由专门设立的联邦仲裁法院裁决。1849年的法兰克福宪法规定，对于联邦与各成员国之间有关违宪争议案、各成员国之间的争议案以及在各成员国内部的宪法性争议案，联邦法院均有管辖权。据此而言，联邦法院对宪法性争议的管辖权无疑地是现代德国宪法法院管辖权的一种渊源。

第一次世界大战后，德国国民议会于1919年8月11日制定了著名的魏玛宪法。该宪法第108条规定设立的国事法院相当于法兰克福宪法规定的帝国法院，分为两种，一是设置于最高法院之内，由最高法院院长任院长；另一种是设置于最高行政法院之内，专门负责审理宪法性争议案件，具体包括：联邦与各邦之间的争议案、各邦之间发生的非私法性质争议案、一邦之内发生的无其他法院管辖的宪法性争议案。除此之外，还包括对总理、部长等违宪而提起的弹劾案进行审判。

“二战”以后制定的联邦德国基本法规定的法院系统由宪法法院、联邦法院(负责民事和刑事案件)、联邦行政法院(负责一般行政司法案件)、联邦惩戒法院(负责公职人员违纪案件)、联邦财政法院(负责财政案件)、联邦劳工法院(审理劳工案件)、联邦社会法院(审理社会福利纠纷案件)和联邦专利法院(审理有关专利问题的案件)等组成。其中联邦宪法法院于1951年9月建立，主要任务是维护自由民主的宪政秩序。联邦宪法法院与联邦议会、联邦参议院、联邦总统和联邦政府之间不存在隶属关系，而是居于平等地位。联邦宪法法院法规定，联邦宪法法院是一个自主与独立的联邦法院，维护联邦宪法对立法机关和其他机关的优先地位，是宪法法院的根本职责。联邦宪法法院法第31条第1项规定，联邦宪法法院的裁判对于联邦和各州的宪法机构、议会和所有的法院以及一切公共权力机关均具有约束力。第2项又规定，联邦宪法法院对有关联邦法律、州法律是否符合基本法，州法律是否符合联邦法律，国际法的某项规则是否能构成联邦法律的组成部分等宪法争议案的裁判具有法律约束力。就此而言，宪法法院是一个具有最高权威的宪法机构，其所作出的裁判是法律裁判而非是政治裁判，并因此而具有特殊的地位。

2.宪法法院的职权

根据联邦基本法第93条第1项、第18条、第21条、第41条、第67条、第84条、第98条、第99条、第100条、第125条和联邦宪法法院法第13条、第90条和第91条的规定，宪法法院有权裁决的宪法性争议案件包括以下方面：

(1)审查州法律是否与联邦法律、联邦法律是否与联邦宪法相抵触，并有权审查和监督具体法律法规的事实。

(2)审判和裁决政党是否违宪的争议案件。

(3)审理和裁决针对联邦总统故意违反联邦基本法或其他联邦法律的行为而提起的弹劾案。

(4)关于基本法解释方面的裁决权。裁决联邦最高机关与由联邦基本法和联邦最高机关通过议事规程授予固有权利的其他关系人和组织等的有关权利与义务范围的争议。

(5)裁决对联邦法律或州法律与联邦基本法之间、州法律与联邦其他法律之间是否一致的争议案。

(6)裁决联邦与各州之间、各州之间或者一个州内部的其他属于公法范围内的争议案。但是应当由联邦行政法院管辖的案件除外。

(7)审理联邦议院议员的申诉案，具体是指对联邦议院选举的有效性或就取得或丧失联邦议院议员资格的决议所提起的申诉案。

(8)联邦内某一州的宪法法院对联邦基本法的解释与联邦或其他州的宪法法院所作解释发生抵触时，该州的宪法法院作出的解释须接受联邦宪法法院的裁决。

(9)由州法律将裁判权转移给联邦宪法法院时，联邦宪法法院则对该州内的宪法性争议具有管辖权。

(10)审理和裁决联邦和各州法院的弹劾案。

(11)宣告基本权利的丧失及其丧失程度的案件。

(12)对联邦基本法颁布之前的法律，是否可以成为联邦法律的组成部分的争议案，享有裁决权。

(13)裁决由公民个人提起的公权力机关侵犯其基本权利或侵犯其联邦基本法某项条款规定的某项基本权利的宪法诉讼案件。

(14)裁决有关对国际法的某项规则是否成为联邦法律的组成部分，或该项规则是否能直接创设个人的权利与义务的争议案。^[14]

3.联邦宪法法院的组织

(1)联邦宪法法院法官的选任

根据联邦基本法的规定，宪法法院的法官由联邦议院选举产生。16名法官中的半数由联邦议院12名选举人组成的“选举人委员会”选出，另外半数由联邦参议院选出。之所以采取选举的办法，是因为基本法规定，一切国家权力均来自国民。由国民通过选举和公民投票的方式，以及通过立法、行政、司法权的专门机关行使。

根据联邦宪法法院法第3条第1、2、3项的规定，被选为联邦宪法法院法官者必须具备的资格是：年满40岁，具有被选为联邦议院议员的资格。除此之外，按照《德国法官法》的规定，还必须具备担任法官的资格。

联邦宪法法院的16名法官分属于第一庭和第二庭，每庭各由3名联邦法官与5名定期职法官组成。联邦法官又称为职业法官，是从各种联邦法院中担任法官3年以上的人中选任的。定期职法官是从大学教师(按宪法法院法的规定，在德国高等教育机构中从事法律教学的讲师即可，但实际上均为教授)、联邦议院、联邦参议院或联邦政府中选任。当然也必须具有充任法官的资格，且在被选任以后，除大学教师外，要丧失原来的公职职务。

(2)联邦宪法法院的内部组织

联邦宪法法院内部包括两个庭：第一庭和第二庭，但在地位、审判权的行使上没有主次之分，而是完全平等。通常情况下，由联邦宪法法院的院长任第一庭的庭长，副院长任第二庭庭长。

按照联邦宪法法院法第14条的规定，案件应大致平均分配给两个庭管辖。一般情况下，第一庭管辖的案件主要是对法规的审查程序案件、对联邦众议院就选举的效力或者就取得或丧失联邦众议院议员资格的决议所提起的诉愿案件。第二庭管辖的案件包括：依据联邦宪法法院法第13条第1项至第5项、第7项至第9项、第12项和第14项规定的案件，也就是不属于第一庭管辖的案件概由第二庭管辖。

4.宪法法院的审理程序

根据联邦宪法法院法的规定，宪法法院在处理其管辖的案件时，适用的一般程序为：

(1)申请与受理

虽然联邦宪法法院根据基本法和宪法法院组织法的规定，对众多的宪法性案件享有管辖权，但没有当事人的申请，宪法法院不能自行提出宪法性争议案件，即不能实行职权主义主动审理自己管辖范围内的案件，即便是宪法法院已经发现存在明显的违宪案件时，也不能自行立案开始审理程序。

当事人向宪法法院提出要求解决的宪法性争议的申请，依据《联邦宪法法院法》第23条第1款的规定，必须符合这样两个条件：一是以书面的形式提出；二是必须说明理由和提供必要的证据。在这两个条件中，第二个条件显然是决定性的。它意味着，一个宪法性案件能否为宪法法院所立案受理，最根本的是取决于当事人在申请中所说明的理由是否充分，并非是当事人提出了申请，宪法法院就有立案审理的义务。一个申请的理由是否充分，判断的标准是看其能否回答这样几个问题：申请的提出所基于的事实是否存在、所基于的事实的存在或持续将会导致什么样的法律后果发生、这种法律后果会给当事人或者他人带来什么样的损害等。当然，因为案件性质、内容的不同，以及所适用的具体审理程序不同，需要说明的理由所涉及的方面肯定也会存在差别。如在宪法诉讼的申请中，应当说明基本法保障的那些权利受到了侵害，侵害的机关是谁，侵害的方式是作为还是不作为等。在涉及法律、法规合宪性审查的案件中，需要说明的具体理由有：主张违宪的法律、法规的名称，该违宪的法律、法规的效力对原审案件具有何种程度的影响，如将其适用会导致何种的不良后果等。申请书上，应有各种不同程序所规定的申请权利人或其诉讼代理人签名。

联邦宪法法院收到当事人的申请后，要对其进行审查。审查的内容包括两个方面：一是申请书中所说明的理由是否充分，是否达到了法定的标准，足以让联邦宪法法院据此进行立案审理；二是对申请人在理由说明中所举的证据形式的真实性，自行派员或委托其他法院进行查证。

联邦宪法法院在收到当事人的申请书后，由庭长将申请书送达相对人或其他诉讼当事人。必须说明的是，在宪法性案件中，并非所有的都有相对人，只有在对人的诉讼程序中，才存在相对人。在德国宪法法院管辖的案件中，宣告丧失基本权利案、国家机关争议案、政党违宪案、弹劾总统案、弹劾法官案、联邦与州之间的争议案、州内宪法争议案等具有对人诉讼的性质，因而才存在相对人。所谓其他的诉讼当事人是指参加诉讼的权利人和陈述权利人，根据《联邦宪法法院法》第77条、82条、83条、88条和94条的规定，主要有：联邦参议院、联邦议院、联邦政府等宪法机关。宪法法院在将申请书送达相对人和其他诉讼当事人时，可以要求他们在制定的时间内对申请书所提出的问题提出答辩；也可要求任何的当事人在制定的时间内提供法院和其他当事人所需要的书面答辩和决定的足够数量的副本。

根据联邦宪法法院法第24条的规定，对当事人所提出的申请，宪法法院经过审查后，认为不合法或明显无理的，可以通过一致的裁定的方式予以驳回。虽然在法律上没有规定什么样的申请才能被认为或构成“明显无理”的申请，但从联邦宪法法院的审判实践及由此而形成的判例看，构成明显无理的申请而应予驳回的条件有：(1)申请人所举被侵害权利的内容，经过查实并且对该项宪法权利按照正常的评价和解释后，申请人并没有该项权利的内容的；(2)在申请中所指责的因某项决议而遭受侵害的宪法权利，实际上只是与该项决议之前的程序有关，而并未受到该项决议影响的；(3)申请人对于被侵害的宪法权利，没有按照现有的诉讼方式，依据法律途径请求救济的；(4)申请中所指责的违反的事项已经通过诉讼程序得到纠正的。^[15]凡具有这几种情况之一的申请，都会被宪法法院通过简易程序一致裁定驳回。如果联邦宪法法院已经采用书面的形式，将驳回的申请通知了申请人，告知其申请无法受理或缺少依据，申请人并未对申请的理由加以补充或不撤回其申请时，联邦宪法法院无须再次在驳回该申请时说明理由，只需在裁定的主文中说明“依联邦宪法法院法第24条驳回申请”即可。联邦宪法法院通过对申请的初步审查，将那些不合法或明显无理的申请，运用简易程序裁定予以驳回，可以排除大量的，不符合法定标准的申请，以便能够集中精力和更有效地审理那些真正有意义的案件，从而可以避免形成滥讼。根据统计，从20世纪60年代以来，联邦宪法法院平均每年收到的宪法性争议案在4000件左右，经过审查以后，符合审理条件的只有百分之几，绝大多数都是因为不合法或明显无理而被宪法法院驳回。

(2)证据的获取

宪法法院审理宪法性争议案件所依据的证据有两个方面的来源：一是当事人提供，即申请人负有举证的责任。申请人在其申请中所说明的理由，必须列举出重要的、具有说服力的证据加以证明。如果事实不清楚或者举出的证据不具有说服力，很多情况下就会被驳回。有关证据方式的种类和在审理程序中必须记载何种证据方式等，法律并没有作出明确的规定，宪法法院在以往的审判实践中也没有加以限制，需要根据具体的案件来加以决定。另一种是宪法法院根据职权调查获取。联邦宪法法院在审理程序开始时，对申请中说明的证据方式，采取职权主义，对其调查核实。联邦宪法法院为了查明所举必要证据的真实性，可以除通过言词辩论之外委派法院人员调查，或者就对特定事实和人员委托其他法院进行调查。经过调查以后，联邦宪法法院对所取得的资料和当事人所提供的诉讼资料进行综合性的分析、研究和判断，从而得到具有真实性的诉讼证据。

(3)案件的审理

宪法法院对宪法性争议的审理必须以当事人的申请为前提，但对当事人所提出的申请审查受理后，当事人的申请内容便不能制约法院的裁判，也就是不管当事人在所提出的申请中是否主张，宪法法院都有权进行审理和作出裁决。原因是，宪法性争议解决的请求虽为具体的当事人向宪法法院提出，但涉及的利益往往具有公益的性质，不纯粹与当事人的利益有关。如对法律、法规的合宪性产生疑问时向宪法法院提出的要求宪法法院对某法律、法规进行审查的请求，倘若某一法律、法规真的构成了违宪，那么它的实施不仅会对当事人的权利造成侵犯，还会侵犯其他人的利益。在此情况下，宪法法院如果仅仅就当事人的申请进行审查，显然就不利于对没有提出该申请的公民的权利提供有效的保护。因而，在宪法法院审查时，对于那些虽未受到合宪性质疑，但审查后发现其确实与联邦基本法相违背时，则以与违宪法律相同的法律根据对该项法律宣告无效。

根据《联邦宪法法院法》第20条的规定，宪法争议性案件的当事人享有查阅卷宗的权利。这里所说的卷宗，是指联邦宪法法院所收集、保管的所有诉讼案件的文书和资料。它由两部分构成：来源于法庭的各种笔录和由诉讼当事人或有关机关提出的各种文书和资料。查阅卷宗的权利可以由当事人自己行使，也可以委托诉讼代理人进行。当事人对卷宗的查阅应当在诉讼程序开始后进行，在该案审理程序结束之前应当停止查阅。

在审理宪法性争议案件的诉讼过程中，根据《联邦宪法法院法》第25条第1款的规定：宪法法院对宪法性争议案件的审理实行“言词主义”的原则。其中审理丧失基本权利案、宣告政党违宪案、弹劾总统案、弹劾法官案，宪法法院必须经过言词辩论以后才能作出判决，这些案件的当事人不得舍弃言词辩论。需要经过言词辩论的案件，当事人要事先以书面形式阐明自己的意见要点，并将其提交给法院。案件审理时，当事人应将陈述书面以外的意见和诉讼资料作为重点。

当然，宪法法院对宪法性争议的审理所遵循的“言词主义”原则并不是绝对的。如果全体当事人都明确表示不进行这种言词辩论时，宪法法院就可以不以言词辩论为基础来作出裁决。从宪法法院的审判实践看，《联邦宪法法院判例汇编》收录的2253个宪法判例中，实际上经过言词辩论作出裁决的也只是很少一部分。

《联邦宪法法院法》第22条规定：“当事人在任何诉讼中都能够由德国法院认可的律师或由德国高等学校法律教师代理；在联邦宪法法院进行言词辩论时，当事人必须委托上述人员代理。”根据这一规定，在进行言词辩论的案件中，实行“强制代理”的原则。原因在于，律师或高等学校的法律教师(包括法学教授、副教授、名誉教授、额外教授、讲师、特约教师等)受过良好的法律教育，对法律的理解和精神的把握比较准确，容易抓住问题的要害，提出比较准确的意见，为宪法法院的裁判提供有益的思路；可以促使宪法法院在较短的时间内对争议的问题作出公正的裁判。但立法机关和在宪法或议事规程上具有一定权限的一些机关，^[16]在整个诉讼过程中，不管是否实行言词辩论，都不适用强制代理的原则。

5.裁判及其效力

《联邦宪法法院法》第30条规定，联邦宪法法院根据自由心证，依据言词辩论的内容和调查证据的结果，经过秘密评议，作出裁判。在裁判正式形成之前，首先要经过所有参与全部审理程序的法官进行秘密评议。先由案件的报告人发表自己对本案的看法，庭长最后表示自己的观点。然后按照法官的年龄大小，由小到大依次进行表决。裁判应当以书面形式作出，要附具理由和参与审理的法官的签字。裁判的形式可根据诉讼程序中是否经过言词辩论或书面审理，划分为判决和裁定两种。以言词辩论为基础所作出的裁判为判决；而不经言词辩论作出的裁判为裁定。

根据《联邦宪法法院法》第31条规定，联邦宪法法院的裁判拘束联邦和各州的宪法机关、所有法院和官署。它意味着，联邦宪法法院所作出的裁判，其拘束力及于全联邦的立法、司法和行政机关，远远超过了任何其他法院裁判的确定力所及于的范围。具体地讲，立法机关不能再制定出与宪法法院裁决为违宪的法律相同或相近似的法律；行政机关在行使职权时就不能实施与联邦宪法法院裁判的内容相违背的行政措施；司法机关全部的司法活动必须与联邦宪法法院裁判的内容相一致。