德国行政法院受理案件的主要程序

第五题　德国行政法院受理案件的主要程序

为了便于对德国行政法院的审判工作有个大致的认识轮廓，这里介绍行政法院受理行政案件的一些程序。但是，由于本章的写作侧重于行政法院的制度介绍，而非行政诉讼制度本身，因此，本题对于行政法院受理案件的程序介绍是很粗略的，省略了很多也许对于诉讼制度来说是比较重要的有关内容。

一、第一审诉讼程序

(一)起诉和受理

在行政法院进行的第一审诉讼程序(Verfahren im ersten Rechtszug)，以诉的提起(Erhebung der Klage)作为开始。诉的提起的方式可以分为两种，按照行政法院法第81条规定，诉讼必须以书面方式向法院提起。此外，起诉也可以通过在法院办事处书记官面前作出记录的方式提起。起诉状及其他书状应当附上为其他参与人所准备的复印件。起诉状中必须列明原告、被告及诉讼请求的标的。起诉的请求必须明确。同时，起诉状必须指出其所依据的事实和证据，并且附上其所争执的处分及复议决定的原件或复印件。起诉状不符合上述要求的，主审法院或由其指定的法官必须要求原告在一定期限内作出相应的补充。法官可以为原告定出具有排除效力的补充期间，如果起诉状中不具备原告、被告及诉讼请求的标的要求的，法院可以不予受理(行政法院法第82条)。

当事人提起诉状之后，行政法院立即对该诉状是否符合本行政法院受理的一切条件进行审查。除了对起诉状内容是否符合规定予以审查外，对管辖权的确定也是一个重要的内容。如果本院对于该案件无地域管辖权或不符合级别管辖，那么，行政法院则根据原告的请求，把诉状移送给有权受理的法院。如果行政法院认为不能受理此案，或者此案明显无理由，那么，行政法院则可以在确定诉讼的日期之前，以一个初审裁决的方式驳回诉讼请求。当事人在初审裁决作出后的1个月之内，可以申请进行言词审理，否则，该初审裁决就成为一个最终的判决。如果行政法院认为该诉讼案应予以受理，并且有充分的理由，那么，法庭庭长将起诉书的内容通知被告，并且要求被告在一个规定的时间之内提出其书面的答辩意见。然后，法院在有当事人双方参加的情况下审理争议的内容，但不受当事人的诉状和答辩状的拘束，也不受当事人提出的证据的拘束。在进行言词审理时，当事人双方应当提交一些法院可以确定一个时间限制的书面的案情摘要。法庭庭长或者由法庭庭长所指定的其他任何一个法院，都可以在言词审理进行的日期采取处理该案所必需的一切措施，也可以缔结一个全面和解的书面协议。法院一旦确定言词审理的日期之后，至少应当提前两周通知到双方当事人。如果在联邦行政法院，则必须提前四周通知到双方当事人。在紧急情况下，法庭庭长可以发布一个简单的通知。在通知中，告知当事人可以不参加诉讼程序，但其结果由他们自己负责。因为即使当事人不参加诉讼程序，行政法院也可以作出判决。

(二)言词审理前的程序

从诉讼到法院，到进行言词审理之间，法院开始受“职权进行”原则(Maxime des“Amtsbetriebs”)的约束。为此，法院必须按照必要的步骤，向前推进程序，同时积极为言词审理作准备。

1.法院内部业务分配。这是一项实践中确定第一审程序法院内部“工作分配”(Arbeitsteilung)的重要环节。为了审理案件的需要，行政法院法为首席法官(Vorsitzender)、主办法官(Berichterstatter)和独任法官(Einzelrichter)指派了重要的任务。首席法官在行政诉讼中具有双重任务。首先，他必须为法院自己的决定做准备，凡是涉及这类决定的问题，以及那些依法应由法院本身决定和采取的措施方面的问题，都得请示他。此外，首席法官在程序指挥方面也具有重要的功能。主办法官，也称为制作报告的法官，虽然由首席法官所指定，但是职能远远超过报告人。独任法官单独裁判，而不仅仅是为法院裁判做准备。在第一审程序中，从被委任直到程序结束期间，它本身就是“诉讼法院”(Das Prozegericht)。

2.预备程序。根据行政法院法第87条第1款的规定，在言词审理之前，首席法官和主办法官可以作出所有必要的命令(Anordnungen)，以便案件尽可能在一次言词审理中就得到解决。这些措施包括:(1)传唤参与人商议案情及争执，促使诉讼的解决，达成和解；(2)促请参与人对已提交的书状作补充或对已呈交证明文件及其他需在法院展示的物品予以说明，尤其定出澄清疑点所需的期限；(3)收集资料；(4)命令呈交证明文件；(5)命令参与人到场；(6)传唤证人及鉴定人参与言词审理；(7)要求行政机关在不超过3个月的期间内，补正其程序上或形式上的瑕疵，只要法官根据其自由心证，该补正不会影响诉讼按期终结。此外，根据第87条第2款、第3款的规定，所有命令均须通知参与人。首席法官和主办法官可以搜集各种证据，但仅适用于对法院简化审理程序有实际作用，属必须立即采取，并且即使未经过直接取证的过程，该证据结果亦须予以考虑的情况。

3.法院进行的事实调查。行政法院法第86条第1款规定，法院依职权调查案件，调查中应传唤参与人。调查不受参与人提供的陈述及查证申请的约束。依实际情况看，言词审理之前所做的一切，已不仅是在为案件调查做准备，而且在很大程度上甚至已经是在进行调查了。由于实际情况的多样性，对言词审理前的事实调查范围(Umfang der Sachaufkl－rung vor der mündlichen Verhandlung)，现在几乎已经无法作出具体性的描述了。

4.查阅卷宗。行政法院中的程序对参与人是公开的。因此，行政法院法第100条规定，参与人在原则上有权查阅法院卷宗和呈交给法院的文卷。这项权利是基本法第103条规定的法定听证和程序平等原则的重要组成部分。参与人也可以通过向法院办事处支付费用，要求得到有关的节选摘要和复印件。法院案卷被制成微缩卷的，准用民事诉讼法第299a条的规定，主审法院也可根据其个人材料，允许全权代理的律师将案卷带到其住处、工作地点查阅。但是有关判决、裁决以及作为这两者准备工作的草拟本，以及涉及任何表决的书面资料，不允许展示或以书面通知其他人。

(三)言词审理

1.言词审理前的准备

从广义上说，言词审理阶段还包括审理前的一些准备情况，它由首席法官采取如下措施:

(1)指定日期。日期的指定(Terminbestimmung)适用行政法院法第173条，结合民事诉讼法第216条。应依职权(Von Amts wegen)指定言词审理日期。安排日期的顺序时，除了考虑诉讼到达的时间因素以外，也应考虑案件的重要性和难度。

(2)传唤参与人。一旦指定言词审理的日期，就应依照行政法院法第102条传唤参与人。传唤(Ladung)期限至少为2个星期，联邦行政法院的传唤期限至少为4个星期。在紧急情况下，该期限可由首席法官缩短。传达应依照行政法院法第56条送达。根据行政法院法第102条第2款的规定，在传唤时必须说明，参与人缺席不影响案件的审理和判决。然而在行政诉讼中不存在缺席判决(Kein Vers－-umnisruteil)。缺席的参与人所放弃的，仅仅是他在言词审理中的参与权。⁽⁶⁰⁾

(3)必要时命令本人到场。如果对于案件的澄清是有必要的，应当命令参与人本人到场(行政法院法第173条结合民事诉讼法第141条)。

(4)必要时指定审理地点。根据行政法院法第102条第3款，行政法院的审理也可以不在法院驻地举行，前提是这样做对案件的处理有实际意义。它尤其适用于有必要进行现场勘验的案件。与此相关，就有必要在传唤中向参与人提示相应地点。在这种情况下，对审理提出的特殊要求是对公开性的要求(Gebot derffentlichkeit)。为此，必须及时公布有关事宜。即使在法院院内举行的审理中，传唤内容也必须包含地点、时间、审判场所等事项。

2.言词审理的进行

在规定的开庭日期，法庭庭长在其他法官出庭的情况下，宣布言词审理开始。在言词审理实际开始之前，根据行政法院法第103条的规定，首先应宣布在审案件的名称。在宣布审理案件的名称之后，主审法官公布诉讼当事人的姓名。然后，法庭庭长或者一名助理法官，通常是被分配处理该案的法官，根据起诉书介绍案件的主要内容。法官介绍案情结束之后，当事人双方开始发表意见和进行辩论。法庭庭长就有关的法律与事实问题和当事人双方对纠纷的主体展开讨论，也可以请其他法官提出问题。法庭庭长与当事人的讨论和其他法官提出问题结束之后，法庭庭长宣布言词审理结束。

接受证据实行直接证据原则。因此，只有在例外的情况下，证人和专家提供的书面证据才予以承认。行政法院可以约请目击证人、专家和当事人出庭，并要求提供有关的文件。此外，行政法院可以展开司法调查和收集其他方面的官方资料。只要其他的一些证据有效，当事人双方极少地被作为证人进行审查，因为行政法院不得依靠当事人提供的证据。法院通知当事人有关获得证据的日期，当事人有权到场。当事人可以对证人和专家提出各种问题。行政法院决定反对某个问题的异议的效力。

行政法院可以强制行政机关提供任何材料、文件和与处理某一个争议有关的诉讼证据。但是，如果泄露某一个文件、诉讼记录或其他任何材料的内容将损害联邦的利益或者损害一个州的利益；如果根据法律的规定和这些内容的性质，要求某些类型的诉讼秘密地进行，那么，有关机关就可以拒绝提供这些资料，但是，该行政机关的决定不是最后的决定，行政法院仍然可以根据当事人一方的申请，审查行政机关拒绝提供某一个文件、诉讼记录或某一种材料的法律要件是否有根据。行政法院在审查的时候可以邀请有关的行政机关参加。如果行政法院认为行政机关拒绝提供某个文件或者拒绝提供某种材料有其重要的理由，那么，他就可以支持行政机关的要求。否则，行政法院可以拒绝行政机关的要求，要求其提供案件可能涉及的文件或公布资料。行政法院作出的这个命令须经上诉方可生效。因此，在德国法律中，已经从法律上制定了在普通法中经过普通法院的长期法律战斗才获得制定文件的内容。⁽⁶¹⁾

言词审理结束之后，法院就进入评议(Beratung)阶段并为最终裁判作准备。评议和表决(Abstimmung)原则上应秘密进行。

(四)判决及其他裁判

行政法院在结束诉讼的当日，或者在结束言词审理不迟于两周的任何一日，宣布本院对该案所作出的判决。除法律另有规定，通常用一个判决的方式对某一个诉讼作出判决之外，行政法院可以作出多达五种类型的判决。⁽⁶²⁾行政法院的判决在经法庭的所有法官、包括名誉法官的讨论和咨询之后作出。但是，只有专业法官才能够书写判决书并且在判决书上签名。只有那些已经参加了言词审理的法官，才能够参与判决书的制定。然而，如果法庭成员在言词审理与制定判决书期间已经发生了变化，那么，这个新组成的法庭可以根据所记录的证据作出自己的判决。法院的判决既可以由法庭庭长在公开法庭上宣读，也可以以与法院反对的意见的副本同时发送当事人。如果作出的判决未经过言词审理的程序，那么，则不能在法院宣读，而只能够送达给当事人。判决书一旦在法院宣布或者被送达给当事人，就开始产生效力。在反对该判决的时限届满之后，判决也成为最终的判决。

判决必须采用规定的形式，其内容包括首部(Rubrum)、判决主文(Urteilsformel)、事实陈述(Tatbestand)、判决的理由(Entscheidungsgründe)、不服判决的法律救济(Rechtsmittelbelehrung)，包括救济法院的名称、法院的地址以及提起法律救济必须遵守的时限。判决主文的制定，取决于起诉的类型以及是否受理或驳回该起诉。如果起诉被驳回，那么，行政法院简单地写明该起诉被驳回。如果起诉被受理，那么，行政法院必须提到被行政法院取消的这种受攻击的最初的行政行为和行政决定。如果受攻击的行政行为已经被实施或者被执行，而原告又请求撤销该行政行为，那么，行政法院也可以规定，该行政机关有义务以一种特定的方式撤销执行该行政行为。如果允许一个强制禁令之诉，而且申请人主张的事项是成熟的，那么，判决主文则说明强制作为被告的行政机关实施这个被申请的行政行为。如果所主张的内容不成熟，那么，判决主文就应当说明作为被告的行政机关有义务作出一个与行政法院的意见一致的决定。如果允许一个确认救济之诉，那么，行政法院将提到被告有义务支付赔偿金的总金额。判决主文一般也规定由谁承担诉讼费用。

行政法院可以不经任何口头听审来纠正判决中出现的任何打字、计算及其他类似的错误。在判决作出的两周之内，可以根据行政法院的一个命令消除判决书中出现的其他任何形式的事实错误和不确切的内容。如果判决书忽略了案件参与人关于事实与费用问题的请求，那么，在判决书作出的两周之内，行政法院可以依据一个申请，通过一个补充的决定增补这些内容。

一旦反对某一个判决的法律救济手段已经被用尽，或者在规定的时间之内没有利用法律救济的手段和放弃了法律救济的手段，那么，这个判决则成为当事人与他们的法定代理人之间的既判案件。在普通法院、劳动法院、财政法院和社会法院中，既判案件不利于该案件有关的任何诉讼。在一个判决变更了法律关系的意义上说，该判决即使对第三人和其他的人员也具有拘束力。

二、行政诉讼中的法律救济手段

(一)普通上诉

普通上诉(Berufung)针对第一审判决，它是行政诉讼中的首要法律救济手段(Rechtsmittel)。普通上诉不同于法律审上诉，它包括完整的法律和事实审查。也就是说，诉讼在上一级法院重新全面进行。部分判决、中间判决和法院裁决，都有可能成为普通上诉标的(Gegenstand der Berufung)，但是，不可以仅将这些判决中的裁判理由或者理由中的部分，作为上诉标的。

根据行政法院法第124a条的规定，对普通上诉有管辖权的，总是高级行政法院。由于在每一个联邦州都只有唯一一个高等行政法院或高级行政法院，此时的地域管辖权就不再是问题。根据行政法院法第124a条的规定，对普通上诉的准许，须在判决送达之后1个月内提出申请。申请应向行政法院提起。申请中必须指明其针对的判决。申请还必须指出准许普通上诉的理由。申请的提出阻却判决既判力的产生。高级行政法院以裁定的方式对申请作出决定。同意给予普通上诉准许的，或一致同意不准许的，可无需说明理由。伴随着申请的被拒绝，判决即时产生既判力。高级行政法院准许上诉的，审理申请程序即作为普通上诉程序的开始，不需要再提起普通上诉。在作出准许普通上诉的裁定送达之后1个月内须对普通上诉说明理由。理由的说明应呈送高级行政法院。说明理由的期限届满之前，可向主审法院请求将之延长。理由说明中必须包含一个请求，以及对争执理由详加说明。缺乏其中一项的，普通上诉即不被接受。

根据行政法院法第124条第2款，仅当符合下列条件时，普通上诉才会被认可:(1)对判决的正确性存在严重疑问(Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit)；(2)案件显示出在事实或法律上的特殊困难(Besondere tats－chliche oder rechtliche Schwierigkeiten)；(3)诉讼具有基本权利上的意义(Grunds－tzliche Bedeutung)；(4)该判决偏离(Abweicht)高级行政法院、联邦行政法院、联邦最高法院联合审判庭或者联邦宪法法院的某一判例，并以该偏离为基础；(5)存在可影响普通上诉法院之评判的一个程序缺陷(Verfahrensmangel)，对此可形成新的判决。

对于普通上诉的程序，根据行政法院法第125条第1款的规定，准用行政法院法第2章(程序)的有关规定，只要第124条及其以下的条款中没有另作规定。据此，普通上诉程序原则上与第一审程序相同，包括预备程序和言词审理。

(二)法律审上诉

法律审上诉(Revision)是对高级行政法院的判决进行法律上的审查。⁽⁶³⁾在行政诉讼中，法律审上诉也需要经过特殊认可(Besondere Zulassung)，并且受理法律审上诉的法院始终是联邦行政法院。

法律审上诉首先须向高级行政法院提起，提起法律审上诉需要符合的条件是:(1)诉讼具有基本原则上的意义；(2)该判决偏离高级行政法院、联邦行政法院、联邦最高法院大审判庭或联邦宪法法院的一个判决，以该偏离作为判决基础的；(3)指出存在可能影响上诉审法院判断的一个程序瑕疵，对此可构成新的判决。⁽⁶⁴⁾

由于法律审上诉需要高级行政法院的认可，因此，如果高级行政法院否认法律审上诉条件的存在，就可能导致法律审上诉救济方式的封闭，因此，行政法院法第133条就不允许法律审上诉的抗告作了规定。在高级行政法院否认法律审上诉条件的存在时，普通上诉审参与人，可以提起针对不认可法律审上诉的抗告(Nichtzulassungsbescherde)。抗告应向作出被提起法律审上诉判决的法院提出，在送达完整判决书之日起1个月内提起，抗告中须指明其针对的具体判决。对于抗告须在送达完整判决中之后2个月内说明其理由。理由之说明应呈交给作出被提起法律审上诉判决的法院。理由说明中必须陈述具有的基本原则性之意义，或者判决所偏离的裁决，或指出程序上的瑕疵。

根据行政法院法第37条的规定，仅当有争议的判决违反联邦法律，或者违反与联邦行政程序法条文一致的州行政程序法规定时，针对该判决的法律审上诉才是具备理由的。尽管是一种纯粹的“法律检查”(Rechtsprüfung)，法律审上诉法院也可以同时注意那些明显的和不再需要证明的事实。⁽⁶⁵⁾行政法院法第138条把一些特定的程序作为“绝对的法律审上诉理由”(Dbsolute Revisionsgründe)予以强调。凡属于以下情况之一的，原判决始终可以被视为“基于对联邦法律的违背”(Auf der Verletzung von Bunderecht beruhend):(1)作出判决法庭的人员组成不合法；(2)1名参与裁判的法官已经被依法解除法官职务，或因有偏袒嫌疑本应回避；(3)拒绝1名参与人的法定听证要求的；(4)1名参与人未依法在诉讼中得到代理，除非他明确或漠视对诉讼进行表示同意的；(5)判决所依据的言词审理中，违反了诉讼程序公开原则；(6)判决书未附理由说明。

根据行政法院法第141条规定，法律审上诉准用普通上诉的规定。由于普通上诉的基本程序准用第一审程序，因此，法律审上诉程序部分地参照了第一审程序。只是有几个条文规范是不适用的，分别是:行政法院法第87a条(由首席法院裁判)、第130a条(通过裁定予以驳回)和第130b条(简化的普通上诉判决理由)。结合行政法院法第141条和第127条，也可以考虑进行附带法律审上诉(AnschluBrevision)。

(三)抗告

抗告(Beschwerde)是针对由法院、首席法官或者主办法官作出的不属于判决或法院裁决书所提起的法律救济手段。其重要的运用领域就是所谓的裁判争议的裁定(Streitentscheidende Beschlüsse)。而对具有诉讼指挥性质的处分(ProzeBleitende Verfügungen)，澄清事实的命令，限期延长或确定的裁定，证据裁定，拒绝证据申请的裁定，有关诉讼和请求合并与分立，对法院职员回避作出的裁定，就不能适用抗告。

对抗告具有管辖权的是高级行政法院，除非是针对高等行政法院的特定裁判，抗告的管辖权才是联邦行政法院。抗告的准许应在公布有关裁决2个星期内向行政法院申请。申请中必须指出具体针对的裁决，必须陈述其得到抗告准许的理由。高级行政法院以裁定对抗告作出决定。

对于抗告，行政法院法并没有规定特别的程序。一般的理解是，只要合适，就可以适用关于法律救济手段的其他规定。这既适用于撤回、变更、提出新的事实和法律依据的可能性，也适用于“附带抗告”(Abnschlubeschwere)。至于言词审理的形式，既没有被排除，也没有作出规定，但在大多数时候，都不被考虑。

(四)再审

再审(Wiederaufnahme des Verfahrens)是一种非正式的法律救济(Ein auBerordentlicher Rechtsbehelf)，其目的在于:在特定条件下，通过无效之诉(Nichtigkeitsklage)或者恢复原状之诉(Restitutionsklage)撤销一个已经确定的决定，并重新开始诉讼程序。因此，从一个已经终结的程序再没有法律救济手段可言的意义上说，再审与前述的普通上诉、法律审上诉以及抗告有所不同。

行政法院法对再审基本没有专门的规定。第153条指示参照民事诉讼法第4编的再审程序。公益代表人也有权提起无效之诉和恢复原状之诉，在联邦行政法院作为一审及终审法院时，联邦行政法院检察官也拥有该权限。一般来说，如果有特别重大的程序瑕疵，可以考虑采用无效之诉，但实践中更为重要的则是恢复原状之诉。