落实法院的宪法地位

从我国的权力结构关系来看，法院地位偏低、特别是低于作为行政系统一部分的公安机关是影响法治发展的一个基本因素。因此，司法体制改革应通过调整现行的权力结构关系，提升法院的地位。

就宪法的规定来看，“一府两院”在地位上是并列平行的，在职能上是各自独立的。它们都由人大产生，各自对人大负行政或司法的责任。现行《宪法》第三章关于国家机构以及权力安排的规定可以成为我们界定这种并列平行关系的依据：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”（第3条）；“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”（第123条）；“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”（第126条）；“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”（第129条）；“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”（第131条）。根据这些宪法规范，“一府两院”同出一源，职能独立，完全是一种平行的权力职能安排。因此，在我国现实政治生活中，司法机关的地位普遍低于行政机关的情况是与宪法的规定和精神相违背的。这一问题已为学界所关注，有学者认为，许多正式文件中“公、检、法三机关”的提法明显地违背了宪法“一府两院”的原则，公安机关、国家安全机关、司法行政机关只是人民政府的职能部门，它们不应同在宪法地位上与它们所属的人民政府并列的“两院”相提并论。因此，我国《宪法》第135条和《刑事诉讼法》第7条关于“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律”的规定，在严格意义上是不正确的。^[17]就实际情况而论，这个有关刑事职能上的分工合作的规定倒未必有错，真正影响司法机关宪法地位在现实中错位的主导因素主要有三点：一是理论上对“议行合一”宪法原则的误解；二是中国“行政肥大”的政治传统；三是各级法院院长在执政党党内的政治地位。

【《五灯会元》宋·释普济】劝君不用镌顽石，路上行人口似碑。

【译文】人生一世，做了好事善事不用刻到顽石上，往来众人称颂传扬，就是立功德碑。

许多人认为，我国实行人民代表大会制度，而“议行合一”是人民代表大会的基本原则，这个原则已经预设了法院的宪法地位。“在中国的议行合一体制中，法院的地位是较低的，不仅不能与人民代表大会平起平坐，而且较之国务院的地位和作用也小的多，因此议行合一主要涉及的是立法和行政两种权力。”^[18]这里提出了这样一个问题，即议行合一在本意上指立法和行政的“合一”，还是立法与执行法律（行政和司法）的“合一”？如果是前者，议行合一可能暗含着司法的地位低于行政的意思；而如果是后者，由于行政与司法同属于执行法律的职能，行政便没有高于司法的理由。议行合一的本意与政府权力的类型概念相关。在政府权力的类型概念形成过程中，有着突出贡献的近代启蒙学者常常忽略“司法”一权，而将其并入“行政”一权中。如曾任英国上诉法院院长的著名思想家洛克，就将政府权力分为立法权、行政权和对外权，其“行政权”又可称“司法权”，指执行法律的权力。法学家凯尔森（Hans kclsen）就此分析说：“实际上，通常的三分法的基础是二分法。立法的职能是同行政和司法这两种职能对立的，后两种职能相互之间比对第一种职能来说显然更加密切地联系着……一般法律由行政权和司法权同样执行；区别仅仅在于：在一种情况下，一般规范的执行托付给法院；而在另一种场合下，则托付给所谓‘执行’或行政机关。由此可见，普通的三分法归根结底是一个二分法，即立法（legis latio）和立法的执行（lcgis exccutio）的基本区分。后一职能再被分为司法职能和行政职能。”^[19]从渊源上讲，议行合一是针对“三权分立”提出的，马克思将它的基本精神归结为“把一切政治权力集中于人民代议机关之手”。^[20]列宁认为议行合一“它能够把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来，就是说，把立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来”。^[21]因此，在马克思和列宁看来，议行合一的本意指相对于“三权分立”，而将立法和执行法律（行政与司法）等“一切政治权利”集中于人民选出的代表手里。马克思曾对作为这一思想渊源的黑格尔的国家权力观评论说：“启蒙学者‘通常总是把行政权和审判权看成对立的东西’，而‘黑格尔的独到之处只在于他使行政、警察、审判三权协调一致’。”^[22]因此，黑格尔“把政治国家看做机体，因而把权力的划分不是看做机械的划分，而是看做有生命的和合乎理性的划分——这标志着前进了一大步。”^[23]在这里，各种权力包括行政与司法由对立而协调一致，正是议行合一要应对的根本问题。这样看来，议行合一的理论逻辑中并没有包含行政要高于司法的当然倾向，反之，它倾向于将两者做“协调一致”的对等处理。在中国，议行合一的宪法原则表现为作为权力机关的人民代表大会对立法、行政、司法三权的“统领”，那种认为行政高于司法的逻辑是一种误解。

【《汴岸置酒赠黄十七》宋·黄庭坚】黄流不解涴明月，碧树为我生凉秋。

【译文】浑浊的河水无法将明月污染，绿树梢上的一阵清风为我生出秋天的凉意。

在现实性上，中国行政肥大的政治传统对司法机关政治地位的影响可能来得更大。比如，通常讲的地方“五大班子”理所当然就不包括司法机关，这一点已讨论很多，在此不再赘述。影响法院政治地位另一个因素，也是最直接的因素即各级法院院长在执政党党内的职务。我国实现共产党领导的制度，中国共产党在国家的权力结构中居于核心地位。各个国家机构的首长在党内居于何种职务，对各机构的政治地位具有实质影响。就此来看，法院的政治地位的确不高。在全国省以下的党内职务的配置中，公安厅长、局长绝大多数都担任当地党委常委、政法委书记；而法院院长基本上只是政法委委员，极少进入党委常委核心权力圈。无论是在党委核心权力中的地位，还是在协调司法全局的政法委权力中的地位，法院都不如公安。改革开放以来，各级地方党委的职务情形大体如此。

因此，适应依法治国的要求，落实法院的宪法地位，首要的也是最有效的途径就是提升法院在国家权力结构中的地位。“在整个国家司法机器、或者按传统所称‘政法机关’的权力配置中，政法各部门在党内的权力配置始终是一个关键问题。要实现司法的相对独立、超脱、公正，让中国法院成为不为一时一地形势所左右的只忠实于法律的护法机构，必须要将法院在党内的地位提升。”^[24]因此，已有学者建议从最高人民法院开始，提高法院在党内的权力配置。“要实现依法治国，真正实现司法权在国家框架中的作用，就目前而言，比较直接就能够解决问题的，是由中央政治局常委担任最高人民法院院长。即首席大法官的地位和实际权力，必须高于最高警察首长的地位。以此相类，全国的法院和公安的党内权力配置也必须这样改革。”^[25]“加强党对司法的领导，就是应当由政法委书记兼法院院长，这样法院院长至少是同级党委的常委。纪委书记兼检察长，检察长也应当是同级党委的常委，而不是现在的政法委书记兼公安局长。在中国的现阶段，司法的权威往往是与人的权威相关联的。公安局长兼政法委书记，公安局长就有权威。”②这样的具体建议虽有可进一步探讨之处，但其思路则无疑是非常有意义的。依法治国是中国共产党治国理政的基本方略，如果要使这一方略真正起作用，解决长期以来难以解决的“权大还是法大”问题，实现权以法为依归，法以权为依托，提高法院在党内的权力配置应是一个正确的方向。

【《宋·朱熹》】世路无如贪欲险，几人到此误平生。

【译文】人世间的艰难险阻都没有贪婪的私欲危险，多少人都是因此耽误了一生。

提高法院在党内权力配置的改革方向，不仅符合宪法所设定的“一府两院”并列平行的制度安排，有利于改变法院现实中的低地位状态，而且也符合司法权本身的逻辑。法院享有的审判权是司法权的核心。理论上，司法权是一个较为含糊的概念。它的现实的意义上涉及了公安机关的侦查权，检察机关的侦查权和公诉权，更涉及法院的审判权，等等。“现代意义上充分发展的、完整形态的司法权，包括案件调查取证权、听审裁决权、法律解释权、司法审查权和宪法实施监督权，已经完全不同于人们对传统司法权及其司法职能的理解。”^[26]但无论司法权包括哪些具体的权力，审判权均构成了它的核心。这是因为，一者司法权中的其他权力均构成审判权的前提和目的，侦查和公诉欲求确认事实无非是为了分清是非进行裁判。二来任何法律关系上所产生的诉讼都会引起审判，但不必然引起检察、侦查和惩处。“在一个国家的司法体制上，汇集各种司法力量，兼取诉、辩各方观点，从而作出最终判决的，是法院。公安说了不算，检察院说了不算，纪委、反贪局说了也不算，只有法院才被法律赋予了这样的权力。”^[27]此外，我国法院享有一定的司法审查权。法院享有审查所有行政机关包括公安机关行政行为是否合法并作出判决的权力。如果法院和公安机关在党内的地位倒挂，势必与行政诉讼制度相违背。在现实中也将使法院陷于尴尬境地。