政府审批对国有土地使用权出让合同的成效的影响

第五节　政府审批对国有土地使用权出让合同的成效的影响

主题案例1

青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局与南太置业公司国有土地使用权出让合同纠纷案^[53]

案情回顾

2001年12月26日，青岛市人民政府向山东省政府报批包括涉案地块在内的2002年度第十八批城市建设用地的农用地转用和土地征用手续。2003年1月6日，本案当事人崂山区国土局、南太公司签订《国有土地使用权出让合同》，其中约定“本合同项下宗地出让方案尚需经山东省人民政府批准，本合同自山东省人民政府批准之日起生效。”2月19日，山东省人民政府下发批复，同意青岛市将崂山区沙子口街道办事处20万平方米农用地转为建设用地，上述农用地转用后同意征用，用于山东省青岛市城市建设。

2004年4月12日，崂山区国土局以出让合同无效，其无法履行合同约定的义务为由，通知南太公司解除双方签订的出让合同，30日内办理退款事宜。此前，南太公司依据付清了出让合同约定的土地出让金及代征道路及绿化用地征地费。6月28日，南太公司向一审法院起诉称崂山区国土局的行为严重违约，请求依法判令其继续履行出让合同，为南太公司颁发土地使用权证。崂山区国土局则称出让合同没有生效，对当事人没有约束力。

争议焦点

上级政府审批是否是出让合同的生效要件。

裁判意见

一审法院认为:(1)出让合同的生效条件是其项下宗地出让方案需经山东省人民政府批准，合同自山东省人民政府批准之日起生效。目前该宗地的用地请示已经山东省政府批示，出让合同的生效要件已经成就，合同有效。(2)只要崂山区国土局继续履行合同义务，依约为南太公司办理国有土地使用权证，合同目的即可得到实现。因此，南太公司请求崂山区国土局继续履行合同的主张，予以支持。

二审法院认为:(1)政府机关对有关事项或者合同审批或者批准的权限和职责，源于法律和行政法规的规定，而不属于当事人约定的范围。当事人将法律和行政法规规定或没有规定的政府机关对有关事项或者合同的审批权或者批准权约定为附条件的合同中的条件，不符合《合同法》有关附条件的合同的规定。因此根据《合同法》的精神，当事人在订立合同时，将法定的或法律未规定的审批权或者批准权作为合同生效条件的，视为没有附条件，所附的“条件”不产生限制合同效力的法律效果。

根据一审法院和本院查明的事实，山东省人民政府对建设项目供地管理采取的是备案制而不是审批制，有关供地事项不需要报经山东省人民政府审批。虽然表明双方约定经山东省人民政府批准合同项下宗地出让方案作为《国有土地使用权出让合同》的生效条件，但该条件不属于《合同法》规定的附生效条件合同的条件，并且山东省人民政府在有关批复中明确指出，具体建设项目提供用地情况经青岛市国土资源部门及时报山东省国土资源厅备案，表明不需要报经批准。因此，双方关于合同项下宗地出让方案需经山东省人民政府批准生效的约定，对本案所涉《国有土地使用权出让合同》不产生限制合同效力的法律效果。

(2)作为市、县一级土地行政主管部门的崂山区国土局与作为土地使用者的南太公司签订《国有土地使用权出让合同》之前，虽然没有颁发建设用地批准书，但这属于崂山区国土局在办理有关供地手续过程中程序的简化或者遗漏，不属于违反《合同法》第52规定导致合同无效的情形。在崂山区国土局与南太公司于2003年1月6日签订《国有土地使用权出让合同》后不久，即2003年2月19日，山东省人民政府批准了合同项下宗地农用地转为建设用地的审批手续和征地手续，同时要求按照有关规定向具体建设项目提供用地并将供地情况报山东省国土资源厅备案。这表明双方签订的《国有土地使用权出让合同》项下的土地已经履行了农用地转为建设用地以及征地手续，符合《土地管理法》规定的由市、县人民政府批准具体建设项目用地条件。合同项下宗地符合建设用地条件，可以进入土地出让市场。双方于2003年1月6日签订的《国有土地使用权出让合同》效力自此得到补正。

评析探讨

前文提到，从理论上来说，合同的有效要件包括合同标的须确定和可能，即合同标的自始确定或可得确定，且给付可能实现。^[54]《土地管理法》第44条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。并规定了国务院，省、自治区、直辖市政府和市、县人民政府批准的权力。《土地管理法实施条例》也规定了农用地转为建设用地的逐级批准程序。现实中，地方政府“未批先用”，即在农用地尚未得到上级政府批准转为建设用地就与将土地出让的情况时有发生，本案即属于此例。在这种情形下，出让合同的标的不能给付，那么合同是否就因此无效呢?从《合同法》第52条规定的合同无效情形来看，并非如此，而应当认为地方政府土地管理部门签订出让合同的行为处于无权处分，即订立了处分他人财产权的合同，使合同处于效力待定合同的地位。对于该种合同，《合同法》第51条规定，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后去的处分权的，该合同有效。

本案中，山东省政府已经批准农用地转用后同意征用，用于山东省青岛市城市建设。因此青岛市政府取得了涉案土地的处分权，有权进行出让，从而使转地批准前就签订的出让合同效力得到补正。出让人应当依约履行义务，而不能认为合同无效。

主题案例2

青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局与青岛乾坤木业有限公司土地使用权出让合同纠纷案^[55]

案情回顾

2002年1月31日，山东省人民政府下发《山东省人民政府关于青岛市崂山区城市建设用地的批复》，同意青岛市崂山区土地管理局(简称国土局)征用该区北宅街道办事处2个村园地133 333平方米。

2003年1月16日，本案当事人国土局、乾坤公司签订《国有土地使用权出让合同》，出让土地146 383平方米。后乾坤公司未缴纳全部土地出让金。出让合同涉及的土地中，部分土地未经山东省政府批准转为建设用地。

2005年6月6日，国土局以乾坤公司未按合同约定如期缴纳全部土地使用权出让金以及项目用地违反青岛市政府文件为由，决定撤销与乾坤公司2003年1月16日签订的出让合同，并要求乾坤公司自收到本决定之日起10日内持出让合同原件到该局办理解除合同相关事宜并办理退款。乾坤公司向法院起诉，请求判令崂山国土局履行出让合同，交付合同项下的全部土地。

争议焦点

建设用地使用权出让合同所涉土地部分批准对合同效力的影响。

裁判意见

一审法院认为，出让合同涉及的土地中有部分履行了农用地转为建设用地的批准手续，部分没有，因此出让合同部分有效，因此崂山国土局应将已经批准转为建设用地的涉案土地交付乾坤公司。

二审法院认为，根据《合同法》第56条的规定，部分合同无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。因此，应当认定合同中经过政府批准的84亩土地使用权出让有效，未经政府批准的131亩土地使用权出让无效，其他合同条款仍然有效。

评析探讨

本案所涉出让合同是在山东省政府批准转地后订立的，订立时合同所涉部分土地转为国有建设用地，出让人有权转让;部分土地没有转化，出让人无权转让，且事后也未得到补正。对于《合同法》第56条规定的“合同部分无效不影响其他部分效力”，应当理解为:如果认定合同的某些条款无效，该部分内容与合同的其他内容相比较，应当是相对独立的，该部分与合同的其他部分具有可分性，如果部分无效的条款与其他条款具有不可分性，或者当事人约定某合同条款为合同成立生效的必要条款，那么该合同的部分无效就会导致整个合同的无效，而不能确认该部分无效时，另一部分合同内容又保持其效力。^[56]因此本案的关键在于涉案土地是否为可分物，如可分，则未经批准转为国有建设用地的标的条款无效，不影响其他合同条款的效力。就土地本身自然属性而言，其当属可分物，不会经分割改变性质及减少其价值。^[57]土地利用规划虽然会将地块进行划分，但土地仍可分割使用，就本案而言，合同项下经批准的土地可供受让人作为建设用地使用，未经批准的土地仍为农用地。

不过，在实践中，特别是城镇规划区内对土地进行分割使用，将涉及对城镇规划的修改，会增加当事人的成本，这一点值得注意。